試談對全面預(yù)算績效的審計

徐花

基于全面實施預(yù)算績效管理的意見要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益，提出全面預(yù)算績效審計的必要性，審計的具體常用方法及審計結(jié)果的應(yīng)用。

諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者米爾頓·弗里德曼說過：“花自己的錢辦自己的事，既講節(jié)約又講效果;花自己的錢辦別人的事，只講節(jié)約不講效果;花別人的錢辦自己的事，只講效果不講節(jié)約;花別人的錢辦別人的事，既不講效果又不講節(jié)約。”基于這種現(xiàn)象長期存在，國家不得不采取一定的措施，于2018年9月1日印發(fā)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，要求加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益，增強政府公信力和執(zhí)行力;同時提到預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加強績效監(jiān)控，決算環(huán)節(jié)全面開展績效評價。如何監(jiān)控、如何評價呢？少不了審計的介入，本文試談?wù)剬θ骖A(yù)算績效審計的思考。

一、我國預(yù)算管理的現(xiàn)狀

經(jīng)過10余年的探索，預(yù)算績效管理已融入預(yù)算過程，有效推動了預(yù)算編制和執(zhí)行水平的提升，但也存在一些突出問題，如績效理念尚未牢固樹立，一些地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識;績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有財政資金，一些領(lǐng)域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出;績效激勵約束作用不強，績效評價結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機制尚未建全。

二、實施全面預(yù)算績效審計的必要性

美國每年在財務(wù)活動審計中約占5-10%，90%是花在績效審計方面，加拿大每年也有65%是花在績效審計方面，可見外國對績效審計的力度之大。我國績效審計還很落后，主要是以財務(wù)收支審計為主。目前國家要求全面實施預(yù)算績效管理，那么對預(yù)算績效管理監(jiān)控、評價，必然會引用審計。

（一）公眾知情意識不斷加強，需要從第三者角度進行獨立、客觀、公正地評價

隨著政府加強對經(jīng)濟的干預(yù)，國家的公共支出占國民生產(chǎn)總值的比重大幅增加，隨著公眾知情意識不斷發(fā)展，人們開始要求取之于民還要知道經(jīng)濟是否有效用之于民，這樣，公眾就希望獲得政府使用和管理公共資源的效率和效果方面的信息，全面預(yù)算績效審計正好滿足人民的需要，從獨立第三者的角度去評價，向公眾提供客觀公正的信息。

（二）實施全面預(yù)算績效審計，是財政資金支出日益增長，公眾對財政支出效益性關(guān)注的需要

在經(jīng)濟活動中，政府投入的比例越來越大，發(fā)揮的作用也越來越明顯，政府機構(gòu)的開支與日俱加，納稅人無法直接了解財政投資的效益情況，對政府的履職情況更是無法評價，因此，由專業(yè)審計人員實施全面預(yù)算績效審計，提供客觀公正的反饋信息就顯得尤為重要。

（三）開展全面預(yù)算績效審計，是促進民主監(jiān)督的需要

實施全面預(yù)算績效審計對政府部門和資金使用者進行監(jiān)督，一方面有利于轉(zhuǎn)變政府的工作態(tài)度，使之加強為人民服務(wù)的意識，當成是花自己的錢辦自己的事，少花錢、多辦事，辦出實效。另一方面，有利于激發(fā)民眾參與的熱情，加強對政府工作的監(jiān)督，完善民主監(jiān)督制度。

（四）實施全面預(yù)算績效審計，是對政府成本-效益，成本-效果進行評價的需要

實施全面預(yù)算績效審計，可以從財政資金開支成本與投資效益和效果角度來衡量其物資、人力資源配置與消耗的合理性、有效性、有用性，對財政開支的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行分析評價，揭露浪費、低效、無效現(xiàn)象，提出改進建議和措施。

（五）實施全面預(yù)算績效審計，是提高財政預(yù)算支出合理投入，均衡發(fā)展的需要

目前，我國財政狀況還是比較困難，財政支出結(jié)構(gòu)還不是很平衡，還存在重投入輕支出的觀念，財政資金績效不高，存在著浪費、低效、無效現(xiàn)象。實施全面預(yù)算績效審計，可以重點從效益性和效果性進行審查，發(fā)現(xiàn)問題，找出根源，提出建議，幫助政府部門改進決策，對財政投入和支出方向與比重起到調(diào)節(jié)和制約作用，提高財政支出效益，避免損失浪費，同時也發(fā)揮市場機制的調(diào)節(jié)作用，尊重市場規(guī)律，為國家的經(jīng)濟建設(shè)保駕護航。

三、全面預(yù)算績效審計的方法

全面預(yù)算績效審計，是以績效管理為手段，以實施結(jié)果為導(dǎo)向，對其經(jīng)濟性、效益性、效果性進行客觀地評價，目的是提高資金管理水平和使用效益，以最少的成本促進國有資產(chǎn)保值增值，建立服務(wù)型和效能型政府。客觀的收集和評價證據(jù)是審計的核心。績效審計的技術(shù)方法可分為兩大類：一是信息收集方法，二是信息分析和評價方法。

（一）信息收集方法

績效審計收集審計證據(jù)的方法有很多，在審計過程中運用也非常靈活，最常用的方法有：審閱法、實地觀察法、核實法和訪談法。

1.審閱法

審閱被審計單位的書面資料是效益審計中獲取證據(jù)最基本、最直接、最有效的方法。審閱的對象可以是歷史的和現(xiàn)實的文件資料，如財務(wù)資料、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、預(yù)算和決算、合同、會議記錄和紀要、內(nèi)部的制度和備忘錄等。審閱和研究文件資料有助于審計人員掌握有用的信息和數(shù)據(jù)。

2.實地觀察法

實地觀察法經(jīng)常用于從被審計單位的工作現(xiàn)場或被審計事項發(fā)生的現(xiàn)場獲取第一手資料。如觀察操作過程和程序、了解有關(guān)設(shè)備的運轉(zhuǎn)情況、參觀工作場所和實體建筑物、實地驗證資產(chǎn)等。如想了解某個項目投入使用效益情況，我們從財務(wù)資料中了解了該項目很大一部分資金用于購買設(shè)備，我們就可以實地查驗設(shè)備使用和運行情況，如我們在實地核查時發(fā)現(xiàn)有部分大型設(shè)備從未開封過，還一直被塵封在倉庫中。這種證據(jù)遠比一些指標來的直接和醒目，增強了獲取資料的可信度和說服力。

3.核實法

核對法是對書面資料的相關(guān)記錄，或是對書面資料的記錄與實物，進行相互核對以驗證其是否相符的一種稽查技術(shù)方法，包括憑證、賬簿、報表、實物、現(xiàn)場及其各有關(guān)資料之間核對，檢查有關(guān)數(shù)據(jù)是否相符。通過對相關(guān)資料之間的相互核對，檢查出被審計單位是工作差錯還是故意的舞弊，為發(fā)現(xiàn)問題或為揭示問題提供線索。特別是有的單位為了項目驗收通過，達到原來設(shè)定的預(yù)期效果，往往會存在一些故意的舞弊行為，采用實物和現(xiàn)場核對就比較容易發(fā)現(xiàn)問題。

4.訪談法

訪談法是通過提問的方式來探查信息，應(yīng)用起來比較靈活，可以用于了解和核實情況、了解觀點和看法、收集信息和證據(jù)，容易發(fā)現(xiàn)問題，探查事項的真相和根源。訪談的對象包括單位、部門和個人，這種方法在審計調(diào)查類項目中應(yīng)用非常廣泛。如想了解被征地農(nóng)民社會保障情況，在調(diào)查時運用該方法，了解被征地農(nóng)民一次性繳納養(yǎng)老保險十分困難，制度在設(shè)計時對農(nóng)民的繳納能力考慮不足，使多數(shù)農(nóng)民對惠及自身的被征地農(nóng)民社會保障參保率不高。

（二）信息分析和評價技術(shù)

審計人員取得的審計證據(jù)往往是一些原始數(shù)據(jù)，如何把這些一個個孤立、表面看起來沒有關(guān)聯(lián)意義的數(shù)據(jù)聯(lián)系起來，得出想要的結(jié)論，就需要運用信息分析和評價技術(shù)方法。信息分析和評價技術(shù)是對已取得的證據(jù)，運用一定的技術(shù)方法進行再加工和整理，形成新的證據(jù)并從中得出結(jié)論。審計人員在評價經(jīng)濟性、效益性、效果性時，常用的方法有比較分析法、統(tǒng)計分析法、成本效益法、成本效果法等。

1.比較分析法

比較分析法是通過對不同來源的有關(guān)數(shù)據(jù)、指標、情況等進行對比，或通過與評價標準進行對比了解情況、獲取證據(jù)、進行評價的方法。在應(yīng)用比較分析法時，參照的評價標準很關(guān)鍵，標準可以為國家標準、行業(yè)標準，也可以為企業(yè)內(nèi)部自己設(shè)定的各種標準和定額。通過與參照評價標準的比對，發(fā)現(xiàn)企業(yè)目標的實現(xiàn)程度、偏差情況。該方法在投資績效審計中應(yīng)用非常廣泛，如我們對學校某個工程投資績效審計，根據(jù)原來單位設(shè)定的標準，該工程投入使用后，能接收多少學生，為社會提供多少服務(wù)，但是該工程項目因遠離市區(qū)和學校專業(yè)設(shè)置問題，招不到生源，所以無法達到原來的預(yù)期效果。

2.統(tǒng)計分析法

統(tǒng)計分析法是解決數(shù)據(jù)問題的最好方法，尤其是績效審計，如總額分析、結(jié)構(gòu)分析、比例分析、指標分析等，如了解設(shè)備完好率、成新率、使用率、故障率等。統(tǒng)計分析法特別在企業(yè)效益評價中發(fā)揮獨特的作用。

3.成本效益法

成本效益法是通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值的一種方法。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府投資項目的增多，人們?nèi)找嬷匾曧椖恐С龅慕?jīng)濟效益和社會效益，因此，成本效益法常被運用于政府部門的計劃決策中，特別是需要量化社會效益的公共事業(yè)項目，以尋求在投資決策上如何以最小的成本獲得最大的效益。

4.成本效果法

成本效果法是分析成本與效果之間的關(guān)系，以每單位效果消耗的成本來評價該項目效益情況，尋找既定目標最經(jīng)濟成本，或既定成本的最佳效果。與成本效益分析法不同的是，成本效果分析法的成果是用實物數(shù)量表示而不是貨幣金額。

四、全面預(yù)算績效審計結(jié)果的應(yīng)用

績效結(jié)果重在應(yīng)用，沒有應(yīng)用一切都是徒勞。所以對全面預(yù)算績效審計結(jié)果的應(yīng)用就顯得尤為重要。

（一）強化績效評價結(jié)果和問題整改責任

各級部門要高度重視預(yù)算績效審計結(jié)果，財政部門要與相關(guān)部門加強溝通與聯(lián)系，建立績效評價結(jié)果與預(yù)算安掛鉤相結(jié)合機制，獎優(yōu)罰劣，對績效管理好的部門或項目原則上優(yōu)先保障，對績效一般的監(jiān)督整改，對低效、無效的減少或取消資金撥款，對長期閑置的資金一律收回，統(tǒng)籌用于急需投入的領(lǐng)域，并且下一年不再撥付該類型的資金。將預(yù)算績效管理形成評價、反饋、整改、提高的有序循環(huán)。

（二）實行預(yù)算績效管理監(jiān)督問責制

加強預(yù)算績效監(jiān)督管理，重點對資金使用績效的真實性、合法性、有效性進行復(fù)核，對發(fā)現(xiàn)績效結(jié)果弄虛作假的，或預(yù)算執(zhí)行與績效目標嚴重不符的，將請有關(guān)部門追究有關(guān)責任人的責任。

（三）加大全面預(yù)算績效審計結(jié)果公開力度

加強對重點工程、重大政策、重點項目績效目標、經(jīng)費使用、業(yè)績評價、成本效益等情況審計的結(jié)果進行依法適時予以公開。促進各單位從“要我有績效”到“我要有績效”轉(zhuǎn)變，提高預(yù)算績效信息和審計結(jié)果的透明度。

（四）提高社會力量和人民群眾參與度

引導(dǎo)和規(guī)范預(yù)算績效管理，加強預(yù)算績效全過程跟蹤和監(jiān)控。建立社會公眾參與預(yù)算績效管理平臺，自覺接受社會各界監(jiān)督，確保民眾對預(yù)算分配和預(yù)算使用結(jié)果的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成“講績效、用績效、比績效”的良好氛圍。

（五）拓寬預(yù)算績效審計結(jié)果的應(yīng)用范圍

通過預(yù)算績效審計結(jié)果，拓展審計結(jié)果應(yīng)用的廣度和深度，優(yōu)化項目設(shè)置，優(yōu)化資源配置，提高管理水平，提升履職盡職績效;探索多樣化的績效激勵管理機制，充分調(diào)動相關(guān)部門和人員的主動性和創(chuàng)造性，提高資金使用效率，創(chuàng)造出更有成效的成果。（作者單位：廣西幼兒師范高等專科學院）