《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)議》之待協(xié)商爭(zhēng)議與進(jìn)展

梁日杰

自2013年至今，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)議》（Regional Comprehensive Economic Partnership， RCEP）已歷經(jīng) 24 回合談判，本應(yīng)于去（2018）年底前完成談判，去年 11 月 14 日于新加坡舉行的第 2 屆領(lǐng)袖峰會(huì)上，16 個(gè)談判國(guó)領(lǐng)袖聲明目前僅就 7 個(gè)專章達(dá)成共識(shí)，并預(yù)計(jì)于今（2019）年完成談判。對(duì)于一再延宕的談判進(jìn)度，本文將點(diǎn)出以下三項(xiàng)較重要的主要爭(zhēng)議，借此說(shuō)明談判之癥結(jié)點(diǎn)所在。

一、 知識(shí)產(chǎn)權(quán)專章之提案所可能帶來(lái)之負(fù)面影響

在所有談判的爭(zhēng)議中，就公共衛(wèi)生而言，知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)規(guī)定為特別關(guān)切之事項(xiàng)，因其更高的保護(hù)水平延遲學(xué)名藥上市時(shí)間，這將轉(zhuǎn)換成更高的政府成本，且降低基本藥品（essential medicines）的可近性（accessibility）。以下將分述 RCEP知識(shí)產(chǎn)權(quán)專章之提案內(nèi)容及其具體影響。

（一）知識(shí)產(chǎn)權(quán)專章之提案內(nèi)容

基于 2015 年的提案，RCEP 的知識(shí)產(chǎn)權(quán)專章顯示其較世界貿(mào)易組織（World Trade Organization）中《與貿(mào)易有關(guān)之知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights， TRIPS）的規(guī)定更為嚴(yán)格5。在日本提案的 TRIPS Plus 規(guī)定中，除包括給予用于上市審查之未揭露試驗(yàn)數(shù)據(jù)保護(hù)的新條款，亦對(duì)藥品提供至少 6 年的保護(hù)6。至于韓國(guó)的提案，其為了補(bǔ)償專利主管機(jī)關(guān)授權(quán)專利時(shí)的不合理遲延，同樣針對(duì)專利審查期間調(diào)整訂有規(guī)定7。所謂不合理遲延，系指自提交專利申請(qǐng)之日起，審核期間超過(guò)四年以上，或自申請(qǐng)方提出審查申請(qǐng)要求后，超過(guò)三年未獲回復(fù)。

（二）提案內(nèi)容可能損及開(kāi)發(fā)中國(guó)家之公共衛(wèi)生福祉

就上述日本及韓國(guó)的提案引發(fā)若干關(guān)切。RCEP 下的 TRIPS Plus 規(guī)定要求延長(zhǎng) TRIPS 規(guī)范的 20 年專利期間，因此將導(dǎo)致學(xué)名藥延遲上市。多個(gè)印度的民間社會(huì)團(tuán)體主張此提案將妨礙學(xué)名藥上市，而無(wú)法實(shí)時(shí)提供藥品，且將繼續(xù)使數(shù)百萬(wàn)印度及其他開(kāi)發(fā)中國(guó)家之病患無(wú)力負(fù)擔(dān)原廠藥。在日本的提案中，專利保護(hù)期間屆滿后，公司至少須等待 6 年，才能自由使用未揭露的測(cè)試或其他數(shù)據(jù)來(lái)制造學(xué)名藥，因此規(guī)范將實(shí)質(zhì)上延長(zhǎng)藥品產(chǎn)業(yè)的壟斷期。

此外，若授予數(shù)據(jù)專屬權(quán)（data exclusivity），可能將導(dǎo)致知識(shí)產(chǎn)權(quán)法之彈性規(guī)范，如強(qiáng)制授權(quán)，喪失有效性。至于上述提及之韓國(guó)的兩項(xiàng)提案，則可能是有益的，因?yàn)榧涌鞂彶檫^(guò)程將能鼓勵(lì)更多專利案的申請(qǐng)，且對(duì)于主管機(jī)關(guān)審查遲延的補(bǔ)償機(jī)制，亦得被視為專利產(chǎn)品保護(hù)之?dāng)U大，從而使現(xiàn)有專利所有人受益。此外，若 RCEP 中的 TRIPS Plus 提案通過(guò)，許多發(fā)展中國(guó)家的專利法將需要修法。

二、 投資人對(duì)地主國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制條款飽受爭(zhēng)議

在 RCEP 之投資專章中，關(guān)于“投資人對(duì)地主國(guó)爭(zhēng)端解決（Investor-to-State Dispute Settlement， ISDS）”機(jī)制之關(guān)切已日益增加，以下將對(duì)此規(guī)定進(jìn)行介紹。

（一）投資人對(duì)地主國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制之內(nèi)容

在一份泄漏 RCEP 投資專章的副本中，存有允許外國(guó)投資人在國(guó)際仲裁庭控訴政府的提案15。若此一提案被接受，將允許外國(guó)投資人在 RCEP 談判國(guó)政府采取不當(dāng)之管制作為時(shí)，可以直接提出控訴。此外，RCEP 可能將知識(shí)產(chǎn)權(quán)視為“投資目標(biāo)（investment）”，這將使私人投資者得以通過(guò) ISDS 機(jī)制來(lái)保護(hù)其在知識(shí)產(chǎn)權(quán)專章下的權(quán)利。

（二）投資人對(duì)地主國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制可能造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)且左右其施政

根據(jù)過(guò)往的 ISDS 案件，政府在單一案件中敗訴須賠償投資人的金額可高達(dá)400 億美元18，此金額對(duì)任何政府而言都難以負(fù)擔(dān)。RCEP 談判國(guó)中包含柬埔寨、泰國(guó)與緬甸三個(gè)發(fā)展中國(guó)家（Least Developed Countries），對(duì)他們而言，支付外國(guó)投資人這么多賠償費(fèi)用，負(fù)擔(dān)更是特別沉重。更重要的是，ISDS 條款將嚴(yán)重縮減政府制定并執(zhí)行法律的權(quán)利，而無(wú)法對(duì)消費(fèi)者、環(huán)境與邊緣社會(huì)部門（marginalized sector）給予更多社會(huì)保護(hù)。澳洲公共衛(wèi)生協(xié)會(huì)（Public Health Association of Australia）亦提出 ISDS 可能對(duì)公共衛(wèi)生造成的嚴(yán)重影響，并力勸澳洲政府反對(duì)將 ISDS 條款納入 RCEP21。據(jù)其所引述的衛(wèi)生倡議者指出，ISDS程序上缺少國(guó)內(nèi)司法體系所擁有的保障與透明度，且此等爭(zhēng)端所帶來(lái)的威脅可能會(huì)對(duì)考慮制定新公共衛(wèi)生法的政府造成巨大影響。

三、 成員國(guó)間對(duì)關(guān)稅減免及服務(wù)貿(mào)易尚無(wú)共識(shí)

RCEP 談判中針對(duì)貨品與服務(wù)貿(mào)易之關(guān)鍵問(wèn)題，主要涉及印度之立場(chǎng)。原因在于 RCEP 談判國(guó)要求印度消除或大幅降低大部分與全球貿(mào)易之貨品品項(xiàng)的關(guān)稅，然而印度卻希望 RCEP 談判中，能給予服務(wù)部門專業(yè)人員更多的市場(chǎng)開(kāi)放。

以下將簡(jiǎn)述貨品及服務(wù)貿(mào)易之爭(zhēng)議與當(dāng)前談判進(jìn)度。

（一）政治與經(jīng)濟(jì)因素導(dǎo)致多國(guó)不愿輕易降低貨品關(guān)稅

根據(jù)世界銀行（World Bank）2017 年的數(shù)據(jù)，印度的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口占勞動(dòng)人口 43%，因此削減農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅，對(duì)印度政府而言是非常敏感的議題。開(kāi)放市場(chǎng)將導(dǎo)致大量的進(jìn)口品涌入印度市場(chǎng)，然除了農(nóng)業(yè)部門外，印度制造商的競(jìng)爭(zhēng)力也不如他國(guó)業(yè)者。此外，由于印度 40%的貿(mào)易逆差來(lái)自同為 RCEP 談判國(guó)的中國(guó)，這使印度難以迅速同意接受自由貿(mào)易協(xié)議。對(duì)此，馬來(lái)西亞、菲律賓與越南亦抱持著與印度相同的立場(chǎng)。

（二）印度要求各國(guó)松綁服務(wù)貿(mào)易之限制

為了放寬 RCEP 談判中對(duì)于專業(yè)人員自由移動(dòng)的提議，印度要求 15 個(gè)亞太國(guó)家做出具拘束力且商業(yè)意義的承諾，以簡(jiǎn)化信息科技與商業(yè)服務(wù)的貿(mào)易。印度希望仿照《東盟─澳洲─新西蘭自由貿(mào)易協(xié)議》（ASEAN-Australia-New Zealand Free Trade Agreement）下之規(guī)范，其為短期入境進(jìn)行貿(mào)易與投資的自然人提供了更便捷且透明的程序。

（三）當(dāng)前談判進(jìn)度與共識(shí)

印度已同意對(duì)來(lái)自中國(guó)、澳洲與新西蘭（與其未簽訂自由貿(mào)易協(xié)議之國(guó)家）的 74%貨品提供關(guān)稅自由化，對(duì)其他 RCEP 談判國(guó)則可能會(huì)到達(dá) 86%33。然而RCEP 談判國(guó)卻希望印度對(duì) 92%的貨品開(kāi)放其市場(chǎng)，此要求被印度認(rèn)為難以接受。據(jù)報(bào)導(dǎo)指稱，為了鼓勵(lì)印度加入 RCEP，相較于原訂的 92%，若干成員國(guó)已對(duì)印度釋出優(yōu)惠，僅要求其開(kāi)放 83%的貨品市場(chǎng)35。至于服務(wù)貿(mào)易，有些報(bào)導(dǎo)聲稱其他 RCEP 成員已同意印度之要求，開(kāi)放其服務(wù)市場(chǎng)，并接受專業(yè)人員移動(dòng)條款36，然亦有論者聲稱服務(wù)部門的談判進(jìn)展不大37。各國(guó)對(duì)于服務(wù)部門之談判似乎仍不明確且將持續(xù)磋商。

四、 RCEP 后續(xù)談判及發(fā)展

未免于受到當(dāng)前貿(mào)易保護(hù)主義之影響，盡快結(jié)束 RCEP 的談判為十分迫切的任務(wù)。然而，有論者指出若 RCEP 談判未能盡早完成，將可能因?yàn)橛《取⑻﹪?guó)和印度尼西亞等成員國(guó)在今年年初的選舉而錯(cuò)失良機(jī)，進(jìn)而影響完成談判的時(shí)程。16個(gè)談判國(guó)預(yù)計(jì)于 2 月在印度尼西亞舉行下一回合談判，值得我們持續(xù)關(guān)注。（作者單位：北京聯(lián)合大學(xué)）