論政府信息公開中的敏感性信息

寧倩

摘 要：“敏感信息”雖然作為一個不確定法律概念，卻是一個至關重要的制度門閥，直接影響政府信息公開的范圍和程度。而李清林案件可以說是一個關于判定“敏感信息”是否應當公開的典型案例，法院的裁判理由認定，敏感信息“一般”具有內部性與非終極性，進而援引《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開的意見》中關于內部信息與過程性信息“一般”不予公開的規定，駁回再審申請人李清林的信息公開申請。本文試圖從基本案情中分析焦點問題，探尋裁判理由未展開論證的兩處“一般”之外的特殊情形，并結合《政府信息公開條例》中的相關規定，提出自己的建設性想法，以期對我國未來信息公開的司法實踐有所毗益。

關鍵詞：敏感信息；內部信息；過程性信息；《政府信息公開條例》

一、緒論

本文選取（2017）最高法行申4750號行政裁定，李清林訴安陽市人民政府（以下簡稱安陽市政府）政府信息公開一案（以下簡稱李清林案），從法院裁判理由切入分析，通過歸納焦點問題，論證裁判縝密的分析邏輯并提出判決思路上存在的不足，此外本文還將依據我國《政府信息公開條例》中的規定，討論政府信息公開的范圍大小，分析下級法院在遇到類似案件時可以采取的審理思路，以及在未來的行政訴訟中，法院突破李清林案所確定的裁判規則的可能性。

二、問題整理

最高人民法院在再審中認為再審申請人李清林已經獲知案件的處理結論，其所申請公開的領導批示、會議紀要，處理意見等，屬于行政機關內部或者行政機關之間對于案件處理的意見交換，再審被申請人安陽市政府不予提供并無不當，原審法院判決駁回其訴訟請求并無不妥，再審申請人的再審理由依法不能成立。

本案的爭議焦點為：所謂的敏感信息如何認定、如何處理的問題。從最高人民法院的裁判理由中，可以歸納整理出以下焦點問題：

1、關于敏感信息的概念界定。本文認為，要判定敏感信息是否應當公開，首先應提煉敏感信息這一不確定法概念的判定標準。

2、關于敏感信息與內部信息以及過程性信息的關系。本文認為應按照兩個層次加以論述： （1）敏感信息以屬于內部信息、過程性信息為由不予公開的合理性。（2）內部信息、過程性信息不予公開非絕對的，應區分處理。

3、關于敏感信息不予公開與援引（國辦發）[2010]5號文件之間的裁判邏輯。在實務中，我們可知政府信息不僅僅包含有內部信息、過程性信息，還有存在于政府履行職責的過程中的外部性信息以及具有“終極性”的非過程性信息。為何裁判理由直接判定“敏感信息”屬于內部信息以及過程性信息？

三、評析

（一）內部信息公開問題

“內部信息是與外部信息相對的一個概念，兩者是之間相對應著而存在，在實務中，其劃分標準為行政機關在行使管理職能過程中對象的不同以及范圍差異來進行分門別類的。”在我國，內部信息是否應當公開，地方政府規章少有涉及，在《政府信息公開條例》中也未有規定。僅在國務院的政府信息依申請公開工作的意見第二條中出現了內部管理信息的規定，此條規定在李清林案的裁判理由被法院引用，即內部信息一般屬于不予以公開的政府信息。

但依據《政府信息公開條例》中涉及政府應當公開的政府信息范圍大小的相關規定，我們可以知道，規定有五條政府信息法定公開的條件，如果內部信息符合五項條件之一，就應該公開此類信息。①所以僅僅依據國務院辦公廳意見中的第2條，李清林案裁判理由即得出內部管理信息一般不屬于應當公開政府信息實在難以令人信服，難以服眾。②

由此可見，我們不能一概認為，在政府信息的公開問題中，內部管理信息一律不應當公開。

（二）過程信息公開問題

李清林案件的裁判理由，法院依據國務院意見中相關規定，對于過程性信息一般不應當予以公開，不予公開更有利保證行政執法活動的理由，駁回李清林的再審申請，本文認為此處裁判理由是否有欠缺妥當性之嫌。因為即使是過程性信息，也可能存在諸如事實信息公開、過程結束后的信息公開等情形。換句話說，并非所有在作出最終決策之前的信息都可以歸類到過程性或是內部性信息中去。更何況，本案中涉及的決策已經面向社會發出，進行了公開。”③可見，李清林案件中，法院裁判理由認定“李清林所申請公開的領導批示、會議紀要，處理意見等“屬于過程性信息即不予公開值得商榷。

四、針對完善裁判理由論證邏輯的建議與突破

“指導案例具有參照功能，主要體現在其中有關法的解釋及法的適用所形成的一種規則，即“裁判要點”，它在今后類似案件中如何適用的問題。”本案并不屬于指導性案例，不屬于不成文法源，也因此并不會對下級法院審理類似案件時產生“事實上的拘束力”。因此，針對李清林案件的裁判主文，本文認為還是有完善與提升空間，甚至可以進行一定的突破。

（一）內部信息不公開VS依據《政府信息公開條例》第十四條不予以公開

首先，若認定屬于內部管理信息，那對李清林申請公開的內容，該如何決定是否公開呢？雖然我國并未規定以公開為原則，但按照國務院辦公廳的規定，內部管理信息一般不屬于《條例》所指的應公開的政府信息。④值得注意的是，該條有一個適用前提，即：政府信息公開范圍的原則不是以公開為原則而是依法公開為原則。當內部信息不符合“切身利益”標準，不屬于“生產、生活、科研等特殊需要”時，就不公開：反之，即要公開。

再者，若認定為非內部信息，即李清林申請公開事項中屬于行政機關行政執法過程中制作或者獲取的主觀或客觀信息等，具有外部性。如法院裁判理由所言，若公開會妨礙行政執法活動的正常進行的部分，以至于可能危害國家安全和公眾安全，則應當依據《政府信息公開條例》第14條⑤不予公開亦或是考慮是否屬于第14條⑥的規定的“三秘密”。

（二）過程性信息信息不公開VS依據《政府信息公開條例》第十四條不予以公開

如上述分析，過程性信息不予公開不是絕對的。本文認為，在李清林案件中，針對李清林申請公開內容中不屬于過程稱性信息部分，經過利益衡量，若公開所造成的公共利益的損害可能會造成無可挽回的損失，可依據《政府信息公開條例》中第8條“三安全一穩定”條款對該內容不予公開；若屬于過程性信息，但存在區分處理的情形，即僅僅部分信息符合公開的情形，那么就可以依據《政府信息公開條例》第22條⑦，對于李清林申請公開的內容中應當公開的相關政府信息進行公開，不應當公開的政府信息采取不予公開；或者通過一定的評議，選取應當公開的政府信息進行公開等等，這些都體現了對于部分信息予以公開，部分信息不予以公開的區分處理的態度。

五、總結

司法的職能不僅僅在于對個案作出判決，更重要的是，能夠借助個案的判決，將法律進一步具體化，并且發展完善它，這種職能對于確認不確定的法律概念有著極為深遠的意義。本文通過對李清林案件的討論，清晰了不確定法概念——“敏感信息”的界定，論證了“內部性”與“非終極性”已不再是敏感信息的唯一特質，內部信息與過程性信息也不能再作為政府信息不予公開的絕對性理由。

本文謹以李清林案為一個小小的切入口，試圖窺探政府信息公開領域的一角，寄希望于未來的中國司法實踐，能夠掃除各類阻礙合法、合理信息公開的“攔路虎”，在信息時代既切實保障公民知情權的實現，發揮國民參與、監督功能，又能夠踐行“例外不應吃掉原則”⑧，允許某些政府信息作為不公開的例外存在，最大限度地推動我國民主政治的發展。

注釋：

①參見《政府信息公開條例》第19、20、21條。

②參見《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發〔2010〕5號）第2條。

③http：//www.mzyfz.com/cms/benwangzhuanfang/xinwenzhongxin/zuixinbaodao/html/1040/2012-10-30/content-552912.html。

④《國務院辦公廳關于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發〔2010〕5號）第2條規定：“行政機關在日常工作中制作或者獲取的內部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《條例》所指應公開的政府信息。”

⑤《中華人民共和國政府信息公開條例》（2019）第14條規定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。”

⑥《中華人民共和國政府信息公開條例》（2019）第14條規定：“行政機關應當建立健全政府信息發布保密審查機制，明確審查的程序和責任。行政機關在公開政府信息前，應當依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規和國家有關規定對擬公開的政府信息進行審查。行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時，應當依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。但是，經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。”

⑦《中華人民共和國政府信息公開條例》（2019）第14條規定：“申請公開的政府信息中含有不應當公開的內容，但是能夠作區分處理的，行政機關應當向申請人提供可以公開的信息內容。”

⑧李廣宇：《政府信息公開訴訟：理念、方法與案例》，法律出版社2009年版，第84頁。“至于例外與原則的關系，美國人說得好：例外不應吃掉原則。美國立法歷史表明，國會并不想使信息公開原則的例外被用作扣留信息的口實，因而狹隘規定了具體的免除事項。通常不公開只能根據《信息自由法》所規定的9類例外。”

參考文獻：

[1]楊小軍.政府信息公開實證問題研究，國家行政學院出版.

[2]章劍生.現代行政法總論.法律出版社，2013年版.