試析巡視制度的中國(guó)特色

席代凡

黨的十八大以來(lái)，作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，巡視制度在推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨過(guò)程中不斷創(chuàng)新，在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成效，彰顯了富有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主監(jiān)督制度的價(jià)值。

一、根植于歷史，巡視制度與我國(guó)傳統(tǒng)監(jiān)察文化血脈相依

馬克思曾經(jīng)指出，“一切劃時(shí)代的體系的真正的內(nèi)容都是由于產(chǎn)生這些體系的那個(gè)時(shí)期的需要而形成起來(lái)的。所有這些體系都是以本國(guó)過(guò)去的整個(gè)發(fā)展為基礎(chǔ)的”。我國(guó)現(xiàn)行的巡視制度脫胎于歷史上的巡視監(jiān)察思想和制度，并不斷隨著歷史發(fā)展而演進(jìn)變化。

根據(jù)史書記載，早在四千多年以前，我國(guó)就有了天子對(duì)諸侯的考察制度，舜時(shí)期采取“五載一巡狩”，直至商周，形成了自上而下的天子五年進(jìn)行一次巡視的制度。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，巡視的對(duì)象演變?yōu)椤把部h”，主要任務(wù)是強(qiáng)化對(duì)官吏和農(nóng)業(yè)的管理，其監(jiān)督的效力相對(duì)較弱。這一時(shí)期是我國(guó)歷史上的巡視制度的萌芽時(shí)期。秦朝則設(shè)立中央御史府，在地方一級(jí)設(shè)立監(jiān)御史，建立了一套體系相對(duì)全面的巡視監(jiān)察制度。漢朝明確了巡視的層級(jí)，把國(guó)家分為十三個(gè)監(jiān)察區(qū)，設(shè)刺史作為常設(shè)的監(jiān)察官員，并設(shè)立督郵巡縣、廷掾監(jiān)鄉(xiāng)的制度。秦漢時(shí)期采取的制度和方式標(biāo)志著我國(guó)巡視制度的初步確立。兩晉時(shí)期，通過(guò)派遣御史臺(tái)御史出巡，以“風(fēng)聞彈奏”的方式來(lái)行使巡視監(jiān)督權(quán)，這是對(duì)巡視制度的進(jìn)一步發(fā)展。隋唐時(shí)期，我國(guó)的巡視制度趨于成熟化。隋朝的御史臺(tái)不僅對(duì)中央機(jī)構(gòu)官員開展監(jiān)督，同時(shí)設(shè)有監(jiān)察御史一職，對(duì)地方官員進(jìn)行巡視監(jiān)督；唐朝時(shí)期，巡視監(jiān)察體制不斷完善，建立了從上至下、種類多樣、責(zé)任明確的巡察制度。宋元時(shí)期，巡視制度進(jìn)一步強(qiáng)化。宋朝在地方政府設(shè)立監(jiān)司，并在立法中專門對(duì)監(jiān)司出巡作了規(guī)范，同樣行使監(jiān)察職能的還有通判等職位；元朝設(shè)有監(jiān)察御史與肅政廉訪使，承擔(dān)巡視監(jiān)察中央部門與地方官員的任務(wù)。明清時(shí)期，監(jiān)察系統(tǒng)發(fā)展更趨系統(tǒng)化與嚴(yán)密化，巡視制度也隨之趨于完備。明朝建立御史巡按制度，也制定了《巡歷事例》等較為詳細(xì)的巡視法規(guī)；清朝先后有巡按御史、按察使、守道和巡道等不同層級(jí)的監(jiān)察巡視機(jī)構(gòu)。

總體來(lái)說(shuō)，我國(guó)歷史上歷朝的巡視制度意在維護(hù)皇權(quán)和統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治地位，但是也充分發(fā)揮了“巡”的靈活、流動(dòng)特點(diǎn)和“視”的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、推動(dòng)解決的權(quán)威。例如，在巡視的時(shí)間上沒有嚴(yán)格限制，方式方法靈活多樣，巡視的結(jié)果直接向權(quán)力中樞進(jìn)行反饋，在了解民情、平反冤訟、薦舉用人、監(jiān)督稽察方面有其顯著的成效和獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。目前，黨內(nèi)巡視制度所采取的明察暗訪、處理信訪舉報(bào)反映、巡視匯報(bào)和反饋等，都受到傳統(tǒng)巡視文化和制度的影響。古代巡視制度中賦予巡視官員權(quán)威及特殊的選拔條件、工作方法和巡視時(shí)間等環(huán)節(jié)和步驟，對(duì)當(dāng)前完善黨內(nèi)巡視制度也仍有借鑒和啟發(fā)意義。

二、探索與發(fā)展，巡視制度與我國(guó)社會(huì)主義革命、建設(shè)實(shí)踐緊密相連

我們黨的黨內(nèi)巡視制度雖脫胎于我國(guó)傳統(tǒng)的監(jiān)察文化，但其發(fā)展變化歷程是與黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)密切相關(guān)的。

1922年，黨的二大就提出了通過(guò)派遣特派員的方式，指導(dǎo)革命斗爭(zhēng)工作，特派員可以視為巡視專員的雛形，按照上級(jí)黨組織的指派對(duì)下級(jí)黨組織開展監(jiān)督指導(dǎo)。1928年，中共中央制定了第一部《巡視條例》，隨后提出巡視制度是保證上級(jí)黨部正確指導(dǎo)的方法，闡明了以巡視的方式加強(qiáng)對(duì)各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的工作方法。1931年，黨中央制定了《中央巡視條例》，對(duì)巡視工作的職責(zé)任務(wù)、人員、方式方法等作出了相對(duì)具體的規(guī)定。革命時(shí)期的巡視工作，可以視作黨內(nèi)巡視制度的嘗試與探索，主要是適應(yīng)革命形勢(shì)復(fù)雜多變的需要，加強(qiáng)黨對(duì)下級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，增強(qiáng)黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

改革開放之后，黨的十三屆六中全會(huì)提出了領(lǐng)導(dǎo)層次和領(lǐng)導(dǎo)職位越高的黨員越要自覺接受監(jiān)督，各級(jí)黨委可以根據(jù)實(shí)際情況派出巡視小組等。中央紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察部合署辦公之后，根據(jù)十五屆中央紀(jì)委六次全會(huì)精神，中央紀(jì)委制定了關(guān)于建立巡視制度的試行辦法，其中，明確了巡視工作的對(duì)象是省（部）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員。2001年，黨的十五屆六中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，要求各級(jí)黨委建立巡視制度，并提出巡視的主要任務(wù)是監(jiān)督檢查下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子特別是主要負(fù)責(zé)人的廉政勤政情況。2002年，黨的十六大提出建立和完善巡視制度，此后，全國(guó)大部分省區(qū)市開始著手建立巡視制度。2007年，黨的十七大正式將巡視制度寫入黨章，以黨內(nèi)根本大法的形式，規(guī)定了巡視制度在黨內(nèi)的地位。2009年，黨中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，隨后出臺(tái)了配套的法規(guī)和制度文件。之后，巡視工作在全國(guó)范圍內(nèi)推行開展。從改革開放之后到十七大巡視工作的正式運(yùn)行，巡視制度是黨中央隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程和世情國(guó)情黨情的深刻變化，不斷加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重大決策，對(duì)推動(dòng)落實(shí)黨中央的決策部署、增強(qiáng)黨組織凝聚力、密切黨群關(guān)系和構(gòu)建反腐敗懲防體系等方面發(fā)揮了重要作用，為巡視制度的創(chuàng)新和深化奠定了理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)和組織架構(gòu)基礎(chǔ)。

三、不斷推進(jìn)創(chuàng)新，充分彰顯黨內(nèi)巡視作為黨之利器、國(guó)之利器重要作用

腐敗行為損害社會(huì)公平正義，侵蝕人民群眾的獲得感幸福感，人民群眾對(duì)腐敗現(xiàn)象深惡痛絕。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把全面從嚴(yán)治黨納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的重視達(dá)到了前所未有的高度，在深刻認(rèn)識(shí)和把握國(guó)內(nèi)外反腐敗的歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律的基礎(chǔ)上，在黨要管黨、從嚴(yán)治黨方面，提出了一系列新理念新思路新舉措。正風(fēng)肅紀(jì)，懲貪治腐，措施有力，推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)取得重大成效，贏得了黨心民心，厚植了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，也凸顯了我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的新思路和新格局。這其中一個(gè)鮮明特點(diǎn)，就是不斷創(chuàng)新和深化巡視制度。

黨的十八大以來(lái)，黨中央把巡視監(jiān)督納入全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局中謀劃開展，以理念創(chuàng)新引領(lǐng)實(shí)踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，推動(dòng)巡視工作不斷深化，實(shí)現(xiàn)了從聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)、執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定和作風(fēng)建設(shè)、嚴(yán)明黨的政治紀(jì)律、執(zhí)行民主集中制和干部選拔任用的“四個(gè)著力”，到緊扣黨的政治、組織、廉潔、群眾、工作和生活“六大紀(jì)律”，再到開展政治巡視的三次深化。新形勢(shì)下巡視工作的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)一步具體和聚焦，明確了巡視的政治定位和價(jià)值導(dǎo)向，堅(jiān)持圍繞中心，服務(wù)大局，把“兩個(gè)維護(hù)”作為根本任務(wù)，把監(jiān)督檢查學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神情況擺在首位，深入查找和推動(dòng)糾正政治偏差，保障黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署的貫徹落實(shí)；注重巡視工作方式方法的創(chuàng)新，實(shí)行中央巡視組的組長(zhǎng)不固定、巡視對(duì)象不固定、巡視組與巡視對(duì)象的關(guān)系不固定等“三個(gè)不固定”，靈活運(yùn)用常規(guī)巡視、“回頭看”、“機(jī)動(dòng)式”和專項(xiàng)巡視等工作方式和板塊輪動(dòng)、“一托二”、“一托三”等工作模式，推進(jìn)巡視高質(zhì)量全覆蓋；強(qiáng)化巡視成果運(yùn)用，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，形成震懾，推動(dòng)改革，促進(jìn)發(fā)展，推動(dòng)查處了一大批領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法問(wèn)題線索，促進(jìn)解決了大量群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題，有效地破解了黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下自我監(jiān)督的難題，巡視制度已成為黨之利器、國(guó)之利器。（作者單位：河北大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

（責(zé)任編輯：馮靜）