發達國家PPP模式助推新疆新型城鎮化建設的啟示

摘?要：PPP作為一種公共服務提供模式和項目管理方式的變革，在國際上被廣泛運用，特別是在城市基礎設施和公用事業建設領域取得了良好的效果。本文在分析美國、英國、澳大利亞等國家PPP模式發展經驗的基礎上，提出成立專門的省級PPP工作機構、激發社會資本參與項目的積極性、完善風險共擔和利益分享機制、充分發揮政府的引導與監管作用等對策建議。

關鍵詞：PPP?經驗啟示?城鎮化

在公共服務領域推廣PPP模式（即政府和社會資本合作模式），是轉變政府職能、創新公共服務供給機制，激發市場活力的重要改革舉措，也是提高公共服務供給質量和水平，增強經濟增長動力的重大創新。隨著我國新型城鎮化發展水平的不斷提升，城鎮人口快速增加，不僅需要城鎮交通、電力、信息、供排水等基礎設施建設步伐的加快，而且對教育文化、衛生醫療、養老服務等公共服務產品供給也提出了新的需求。因此，在新型城鎮化發展進程中，基礎設施以及公共服務領域的投資需求巨大，如何有效解決新型城鎮化建設的資金來源，在一定程度上是決定新型城鎮化建設能否順利推進的關鍵問題。對城鎮化發展水平相對滯后的新疆來說，新型城鎮化建設融資難題更加明顯，依靠傳統地方財政和土地融資的方式已經難以為繼。黨的十八屆三中全會上明確提出：“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，這為新型城鎮化發展指出了新的方向，有效引導和鼓勵社會資本有序參與公共服務和城鎮基礎設施建設，增強新型城鎮化發展動力，將是未來推進新疆新型城鎮化持續健康發展的重要途徑之一。

一、當前PPP模式運行面臨的主要問題

近年來，通過PPP模式，引入社會資本參與新型城鎮化建設，在一定程度上緩解了新型城鎮化建設過程中的資金缺口以及市場主體缺位、公共服務效率低下等問題，為推進新型城鎮化發展做出了重要貢獻。但PPP模式運行過程中也出現了一些新問題，有些地方政府開始泛化濫用PPP，甚至個別利用PPP模式進行變相融資，PPP操作不規范的問題日益凸顯，大大加劇了地方政府隱性債務風險。為此，2017年11月，財政部發布了《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），在全國范圍內進行PPP項目審查與清理工作，部分不合規的項目被清理退庫。2018年4月，財政部又出臺了《關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》（財金〔2018〕54號），全面清查整頓前三批“示范項目”并要求加強項目規范管理、強化信息公開。多個示范項目被要求限期整改、甚至調出示范并退庫。與此同時，財政部、國資委、央行等中央部委先后出臺多份文件，包括《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）和《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》（銀發〔2018〕106號）等文件，對PPP項目在承接、運作、融資中的合法、合規性提出更高要求，項目融資難度也逐漸加大，行業整體由此進入“冷靜期”。

實際上，規范是為了更好的發展，而且PPP作為一種公共服務提供模式和項目管理方式的變革，在國際上被廣泛運用，特別是在基礎設施和公用事業領域取得了良好的效果。因此，在嚴守底線、規范合理的基礎上，立足國情區情，學習借鑒國際經驗，有助于更加高效的利用PPP模式來推進新疆新型城鎮化發展建設。

二、發達國家PPP對新型城鎮化建設的經驗

（一）美國PPP模式發展經驗

1.發行市政債券。市政債券是指為滿足城鎮化建設資金需求，由地方政府及其授權機構發行的有價證券。在美國，市政債券是城市建設最主要的融資工具，全美約有5.5萬余市政債券發行者。其主要做法：一是發揮政府投融資導向，將市政債券主要投向公共服務和城市建設，引導民間資本跟進，擴充基礎設施資金來源，為城市交通、教育、醫療衛生等系統提供資金支持，助推城鎮化健康有序發展;二是各級政府各司其責，發揮各自職能分管不同的城市基礎設施建設項目。三是以政府信用為市政債券提供擔保，針對市政債券的利息收入一般是免稅的，并且市政債券一般都有金融擔保和商業保險，即便是債券違約投資者也會獲得補償，其信用度較高。

2.鼓勵社會資本參與投資。在城市基礎設施建設中，美國采用免交財產稅、賦予低利率債券出售權，項目附近土地出售與出租等優惠措施鼓勵引入社會資本參與，尤其是在經營性公共服務領域，而且通過承包商競爭方式提供的公共服務費用要明顯低于處于壟斷地位而缺乏競爭部門的服務費用，鼓勵社會資本參與城市基礎設施建設，有效提高了公共物品和服務的供給效率。美國已經在鐵路、交通運輸、通信、能源系統等領域廣泛引入民間資本進行投資經營，多元化的投資方式對推動城市基礎設施建設有著明顯作用。

3.改變監管模式。城市基礎設施是城市提供公共服務的主要載體，屬于城市公共事業范疇。傳統上美國對公共事業實行私有企業經營，由政府進行監管的方式。20世紀80年代以后，美國進行了一系列放松管制的改革措施，在天然氣、電力等公用事業領域放寬了對價格以及市場準入和許可經營等方面的限制條件，并通過結構重組等方式，建立了相應的競爭機制。具體措施包括：在政府監管機構設置獨立的管制委員會（如能源監管機構）;進一步提高監管法律的完善性;制定實施有效促進競爭的相關監管政策等。

（二）英國PPP模式發展經驗

1.設立PPP管理機構。英國是PPP模式的起源國，其PPP管理機構設置大致可分為兩個階段，一是2010年之前由財政部設立的PPP工作組，采用PFI（Private Finance Initiative）模式，即民間主動融資模式來進行基礎設施建設，這種模式是由私人部門來負責PPP項目的設計-建設-融資-運營-維護（DBFOM），合同期結束后，私人部門將基礎設施移交政府部門。二是在2010年之后，英國財政部對原PPP管理機構進行了調整，成立了基礎設施建設局（IUK），專門負責PPP項目管理工作，其主要職責是鼓勵、引導私人投資者參與城市基礎設施建設;起草擬定PF2項目規劃、主要政策及實施指南等;開展PPP項目國際交流與合作，推進PPP模式發展。2016年1月，基礎設施建設局與內閣重大項目組（MBA）合并，成立組建了新的基礎設施和項目管理局。

2.建立有效的爭端解決機制。為有效解決PPP模式合作過程中的各類爭端，英國政府部門專門制定了爭端解決指南，指南中明確了解決爭端的方式及程序，如《Standardization of PFI Contracts V4》。在英國的爭端解決機制中，政府部門和私人部門是兩個具有平等地位爭端主體，解決爭端的主要方法包括雙方協商解決，協商不成后根據相關領域的專家建議來處理，依然處理不成，則需要依靠法律手段來化解爭端。在英國的一些PPP項目建設過程中，政府在合約中就明確設立了定期審核制度，同時，為確保合約公正性，還設立了仲裁機構來保證合約有效順利執行。

3.健全法律監管體系。為使PPP模式能在建設實踐中得到較好的應用和發展，英國政府部門制訂了兼顧穩定性與靈活性的雙重制度框架，即法律制度與實踐指南的有機結合。在PPP項目的甄別選擇上，秉承堅持嚴格的競爭機制和公正透明的基本原則，以此篩選出能夠充分發揮私人部門效率的合作者。同時，為了更好應對PPP項目本身復雜性、較長周期性等特點，英國還引入了以競爭性為核心兼具穩定性的項目篩選程序，并在此基礎之上，建立了相對靈活，具有一定彈性的甄選標準，這種兼顧競爭性與彈性化原則的PPP法律監管制度的建立，激發了私人部門根據項目實際特點進行創新的潛力。

（三）澳大利亞PPP模式發展經驗

1.成立PPP項目管理機構。澳大利亞是PPP模式發展最成熟的國家之一，其PPP項目管理機構可以分為聯邦政府與州政府兩個層面，聯邦政府的PPP項目的管理機構是基礎設施和區域發展部（Department of Infrastructure and Regional Development），該部負責統計全國各級政府基礎設施建設需求并出臺指引政策，推廣PPP是其最重要的職能之一。各州政府根據自身實際需要，可在推動PPP建設過程中，成立類似聯邦政府基礎設施建設局或具有類似管理職能的分支機構，統籌管理各自的PPP項目。除了PPP項目管理機構外，部分州還成立了由相關政府部門人員以及PPP項目專家組成的指導委員會，該指導委員會可對具體PPP項目的政策制定、合同擬定以及項目實施風險管控等相關問題進行調查取證，對PPP項目運行提出相應意見或建議。

2.明確政府與私人部門間的責任關系。澳大利亞的PPP項目實施之前，政府部門需要與私人部門之間進行全方位的廣泛深入的探討，在充分明確雙方責權利益關系的基礎上簽訂PPP項目合約。一般情況下，澳大利亞政府部門負責對PPP項目建設以及服務提供進行監管，同時承擔土地風險，私人部門則是參與PPP項目的建設與運營，承擔建設運營相應風險。澳大利亞PPP的普遍模式是由幾個投資者聯合成立一個專門的SPV（特殊目的公司）項目公司，由SPV公司與政府就項目的規劃設計、融資建設、運營管理簽訂PPP項目協議，然后就執行項目的各項任務再與建設分包商和專門的運營管理機構等簽訂協議，分別負責項目建設和運營管理，實現專業化的分工合作。

3.注重項目風險管理。澳大利亞政府在應用PPP模式過程中，高度重視PPP項目的風險管理工作。其主要做法包括：一是強化項目信息公開，在實施開展PPP項目的全過程中實現信息公開，讓有意參與PPP項目的私人部門充分了解項目可能存在的風險。二是建立合理的項目風險分擔機制，通過完善的機制將項目風險進行合理分配，力求項目各方在處理風險時，實現費用最少收益最大的共贏結果。三是認真做好PPP項目的前期規劃研究工作，澳大利亞政府會在每個項目開始之前，對項目實施的可行性、項目融資的便利性等關鍵問題進行全面分析，綜合考慮PPP模式是否比傳統模式好，利用PPP模式是否能幫助該項目真正融到資金，是否解決了政府資金不足問題，是否能幫助政府有效地轉移和分散風險，是否能夠平衡或兼顧政府與社會資本的利益，實現雙方共贏的結果，最終通過分析結果，按照社會資本能夠實現物有所值原則，來判斷是否選擇PPP模式。

4.建立全流程的項目績效監管體系。在PPP項目實施過程中，澳大利亞政府通過制訂全流程的項目績效監管體系來促進社會資本提高項目建設或提供產品服務的質量數量。其績效監管體系由政府、私人部門以及社會公眾共同參與建立，其中政府部門的職責是項目質量管理的審查、技術標準的制定、社會資本管理計劃和監管報告的審查以及項目的實施評估和獎懲;社會資本則是負責項目質量管理、制定管理計劃、搜集監管數據、編寫監管報告;社會公眾具有監管權，可向政府部門反饋使用情況并可有途徑舉報自身權益受損情況。總體而言，為充分發揮社會資本的能動性和創造性，澳大利亞PPP項目績效監管評價的重點是社會資本項目建設或提供產品服務的質量數量，并不會對社會資本利用何種方法來滿足績效要求進行干涉。另外澳大利亞PPP項目的審計工作也比較嚴格，不僅要在合同中明確主要績效指標，而且審計署還會對PPP項目的經濟社會效益以及合法合規性等進行審計評價。

三、對新疆PPP模式參與新型城鎮化建設的啟示

（一）成立專門的省級PPP工作機構

考慮到城市基礎設施建設中的PPP項目，一般在項目篩選、招標采購、合同管理、監督獎勵等方面都具有較長的生命周期特點，這就需要政府PPP項目相關部門具備全方位的專業能力，同時能提供相對穩定的政策環境。借鑒國內外成功經驗，在我國PPP模式相關立法尚不完善的情況下，可考慮通過成立PPP項目主管部門來統籌管理模式的運行。新疆可嘗試由自治區發展改革委和財政廳雙牽頭，聯合住建廳和交通廳等多個部門設立專門的PPP工作機構，規范政府行為，規避多頭管理，建立跨部門的監管協調機制，負責對本地所有PPP項目進行整理、指導和監督，有效避免主管重疊，防止監管缺位，改善政出多門、各行其是的政府部門條塊分割現象;PPP工作機構要全面負責全區PPP項目的規劃立項、土地管理、國有資產審批等前期工作程序，提高對PPP項目的制度設計、項目儲備、監督管理和爭端調解等工作的協調和管理，把好物有所值、財政承受能力“論證關”，提高項目運作的透明度。

（二）激發社會資本參與項目的積極性

在保證政府對PPP項目有效管理的前提下，根據項目實際，創新PPP項目融資模式，給參與項目的社會資本更多的選擇空間，以激發和提高社會資本參與項目的積極性，緩解新疆新型城鎮化建設中的資金困難問題。要在制定PPP項目政策、編制規劃、確定項目實施方案時，充分征求并吸收采納社會資本方面的合理建議，根據不同PPP項目的投資規模、合作期限、技術要求、運營管理等特點，采用不同合作方式鼓勵支持社會資本參與。要進一步提升項目服務能力，為社會資本參與PPP項目營造公平有序、開放規范的市場環境。要根據新疆社會資本發展的實際特點，鼓勵各類社會資本進行合作，通過組建投標聯合體、成立混合所有制公司等方式參與PPP項目。要鼓勵支持新疆社會資本成立或參與投資基金，將資金有效集中壯大規模，通過類似澳大利亞SPV公司的機構來管理并投資PPP項目，獲取長期穩定收益。

（三）完善風險共擔和利益分享機制

充分參考借鑒國際PPP模式發展成功經驗，在PPP發展起步階段就建立風險共擔和利益分享機制，在充分協商、風險共擔、利益共享的基礎上，利用合同明確各方責任權利和爭議解決方式，建立價格調整機制，設定運營服務績效評價標準，通過相應的制度安排和協議方式來約定各方的權利義務，避免因行政區域調整、政府換屆、部門調整或負責人變更對PPP項目合同執行產生影響。在新型城鎮化建設進程中，政府可通過對市政設施使用或公共服務產品建立動態調整的收費定價或政府補貼機制，保持對社會資本的吸引力，增強社會資本的投資回報預期。

（四）充分發揮政府的引導與監管作用

在PPP項目建設中，政府起著不可或缺的作用，政府既是PPP項目的參與方，也是PPP項目的發布方，更是為PPP項目提供政策與法律環境的直接責任方和社會公眾利益的維護方。因此，政府在PPP項目建設、PPP模式發展中的有序引導和科學監管評價作用尤其重要。新疆特別要落實好黨中央國務院的戰略決策部署，全區上下要充分統一思想，全面理解認識PPP在新型城鎮化發展、完善城鎮基礎設施、提高公共服務供給質量方面的重要作用，加快轉變政府管理服務理念，該管的必須管好，不該管的堅決放手，該監督的決不能缺位，在PPP模式發展中切實發揮好引導作用。在PPP項目的實施過程中，政府部門應切實履行好監管職責，通過制定完善項目產出標準、規范化合同，發布風險防控指引以及績效管理辦法等措施，明確項目參與各方的權責，加強對項目執行、績效產出和結果驗收的全流程監管，把監管的重點集中到制定技術標準，檢查產品或服務的質量，審查社會資本的監管報告和財務等方面，減少對過程方式的直接干預。要根據新疆地方實際，建立PPP項目財政支出責任統計動態監測、信息披露和預警提示機制，增強PPP項目的透明度和公眾度。強化財政支出責任管理，嚴格控制各地不合理的項目盲目投資沖動。

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（閆海龍，新疆維吾爾自治區發展和改革委員會經濟研究院）