土地儲備專項債券對地方政府融資的影響

江文中

摘?要：土地儲備專項債券是以項目為基礎的還本付息債券，新政策框架下做好土地儲備工作一是要加大加快土地出讓工作，降低存量土地儲備貸款金融風險，二是對于已獲批實施中的土地儲備政府購買服務項目要及時轉換融資模式，三是要體現項目收益與融資自求平衡的理念，保證不發生債務償還危機，四是多部門聯動，分解責任、各司職能，五是使土地儲備的資金來源得到根本保障。

關鍵詞：土地儲備?專項債券?融資

地方政府專項債券是為了保證對地方經濟重點領域項目的支持而產生的債券，土地儲備專項債券作為其中的一種，能從土地方面對地方經濟建設進行支撐。財政部和國土資源部聯合印發了財預〔2017〕62號文《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），標志著我國的土地儲備專項債券制度正式運行。

一、土地儲備專項債券制度的相關概念和政策背景

（一）土地儲備的基本概念

《辦法》中所提及的土地儲備概念，是指地方政府為對土地市場進行有效調控、達到合理利用土地資源的目的而進行的前期開發、儲存以備土地供應的行為。由此引申出的土地儲備專項債券，是歸類于地方政府專項債券的其中一個品種，主要特征是以項目嚴格對應、納入政府性基金預算管理的土地使用權出讓收入或者土地收益基金收入作為償還依據的專項債券。

（二）專項債券制度的政策背景

建設用地的持續有序供應是地方經濟發展重要保障之一。每年國土資源部批準新增用地指標有限不能完全滿足地方發展的需要。因此，具備盤活存量建設用地職能，能夠有效補充新增用地指標不足的土地儲備機構尤其重要。土地儲備影響的是土地一級市場，通過土地的供應映射到地方經濟發展、財政收入、產業結構等一系列因素，具有綜合性、復雜性特征。《辦法》的實施，是以土地儲備專項債券的經濟效應整合為契機，探索供給側結構性改革中區域經濟發展和產業轉型的新途徑、新方法。

二、不同時期的土地儲備資金制度對地方政府的影響及政策調整

（一）專項債券制度出臺前的土地收儲狀況及政府風險

在《辦法》出臺之前，地方政府需要大量投入資金到土地收儲的前期開發和中后期的儲備管理中。征地的主體本應是地方政府，政府應委托土地儲備機構行使業務職能，但因為資金等方面的問題，往往不能撥付儲備機構啟動資金，讓儲備機構名存實亡;另外，儲備機構可以通過向銀行抵押儲備土地獲得貸款。但土地儲備融資拿回來的貸款受到《土地儲備管理辦法》和《土地儲備資金財務管理暫行辦法》制約，只能用于土地收儲不能挪作他用，不能直接將之用于擴張城市基建的用途。

所以在實際過程中，地方政府成立地方國有企業融資平臺，架空儲備機構，以各種方式從地方政府手中低成本取得土地后，以城市建設、發展投融資等名義取得銀行貸款，用于地方各種工程項目。這些貸款最終由地方財政擔保兜底，當融資平臺的貸款總和超過地方財政的負擔能力后，通過貸款、發債等實現到期債務的借新還舊方式層出不窮。這就容易導致兩個問題：一個是大大地增加了地方政府隱性債務風險;另一個是政府建設開發速度不容易控制，如果超出了市場需求形成泡沫，一旦資金鏈斷裂，會導致銀行壞賬、引起社會動蕩。

（二）專項債券制度出臺后的政策調整趨勢

針對地方政府繞過土地儲備另行組建融資平臺的隱性債務風險問題，2016年財政部和國土資源部聯合銀監會、中國人民銀行印發了財綜〔2016〕4號文《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》，明確規定土地儲備機構不得向金融機構舉借土地儲備貸款，有土地儲備融資需求的土地儲備機構要通過發行地方政府債券的方式解決資金籌集問題。理論上的合法合規融資渠道僅留下發行省級土地儲備專項債券的政策口子。

但該文件第七點“推動土地收儲政府采購工作”，試行土地儲備機構可以通過政府采購實施儲備土地的前期開發和與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。在實際的過程中，由于相關的細則未配套跟上，導致地方政府有可能通過政府采購的方式，將由土地儲備機構取得的專項貸款以政府采購方式合法地注入地方國有企業，把資金進行層層分解，達到挪用的目的。

因此，財政部發布《辦法》是承接財綜〔2016〕4號文的精神，為土地儲備專項債的發行提供了政策細則;為了配套《辦法》的實施，財政部繼續發布了財預〔2017〕87號文《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》，該通知明令不得將基礎設施建設、儲備土地前期開發等建設工程作為政府購買服務項目，直接點明儲備土地的前期開發不再屬于政府采購范疇，土地收儲政府采購工作全面停止探索，使土地儲備資金的來源和用處去向更加簡化清晰。加上財政部、發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會和證監會聯合發布的財預〔2017〕50號文《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》，三個文件從融資平臺、PPP、土地儲備融資、政府購買服務等方面對政府支出責任事項進行了全方位規范，是中央對近幾年來政府融資政策從執行層面的強化和糾偏，目的在于嚴格規范各地地方政府的債務管理，全面禁止各地地方政府變相融資，清理地方債務粗放無序式的增長現象，將各地的債務統籌納入管理。

三、新形勢下改革調整土地儲備工作的建議

（一）地方政府在新政策框架下的土地儲備工作框架調整

在日益規范的政府融資政策和逐步收緊的金融信貸形勢下，改變資金籌集渠道方式勢在必行。地方政府作為土地儲備專項債券的實際發行人必須擺正定位，明確是專項債券是以項目為基礎，未來可變現的現金流收入作為支撐的“一事一清”型還本付息債券，而不是以往可以借新還舊的循環型債券。只有籌集到足額的資金支持，才能夠更好地開展土地儲備工作，從土地供給到財政收入、從稅收結構到產業集聚，逐級發散土地市場的經濟效應，更好地支持地方的經濟發展需要。