重慶市PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀研究

摘?要：重慶市入庫PPP項目共計30個分布在8個行業(yè)且處在不同階段，其中22個項目采用BOT模式，在城市基礎設施建設方面發(fā)揮了巨大的作用。現(xiàn)有項目存在行業(yè)分布集中運作模式單一、項目管理能力有待提高和政府部門對PPP認識不足等問題。推進重慶市PPP模式健康發(fā)展，必須進一步拓寬PPP機制的應用范圍，引入創(chuàng)新金融工具進一步提升PPP項目的運作效率，提升人才隊伍的素質增強項目管理能力，深化對PPP的認識構建完善的PPP政策體系。

關鍵詞：PPP模式?政府債務?重慶市

PPP（Public-Private Partnership）意為公私合作伙伴關系。中國PPP模式是在地方政府債務改革的背景下提出的，是供給側結構性改革重要的制度供給，是紓解地方財力短缺的優(yōu)選途徑。通過對重慶市PPP模式在庫項目的分析，以期推進PPP模式健康發(fā)展，促進重慶經(jīng)濟的健康發(fā)展。

一、重慶市PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源基于全國PPP綜合信息平臺，數(shù)據(jù)截止時間2018年10月31日

（一）入庫數(shù)量與規(guī)模分析

截止2018年10月31日，重慶市入庫項目30個，項目規(guī)模達到了8381218萬元。2016年，項目入庫數(shù)量為11項，項目金額為5336598萬元。受財辦金[2017]92號文等入庫合規(guī)性審查等規(guī)范性文件影響，2017年入庫項目少只有5項，項目金額也最少僅為781558萬元。2018年雖然入庫項目增多，有14項，但是項目金額較少2263062萬元，遠遠低于2016年。可見PPP項目受政策影響較大。

（二）行業(yè)分布分析

按照全國PPP綜合信息平臺項目庫的分類方法，重慶市的PPP項目分布在8個行業(yè)中，分別是城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、交通運輸、旅游、生態(tài)建設和環(huán)境保護、市政工程、水利建設、文化和其他。其中城鎮(zhèn)綜合開發(fā)2項，金額827624萬元;交通運輸9項，金額4159985萬元;旅游2項，金額462553萬元;生態(tài)建設和環(huán)境保護3項，金額196694萬元;市政工程10項，金額2145490萬元;水利建設2項，金額436887萬元;文化1項，金額121985萬元;其他1項，金額30000萬元。其中市政工程和交通運輸PPP項目入庫數(shù)量與規(guī)模遠高于其他行業(yè)項目。PPP在城市基礎設施建設方面發(fā)揮巨大的作用。

（三）階段分布分析

在庫項目30項，其中處于采購階段6項，項目規(guī)模占比16.35%，進入執(zhí)行階段的項目有16項，項目規(guī)模占比44.89%，其余8項處于準備階段，項目規(guī)模占比38.76%。儲備庫中，處于識別階段的項目18項，項目規(guī)模5039075萬元。

（四）運作方式分析

重慶市PPP入庫項目的運作方式為單一的模式，30個項目中有22個項目采用BOT模式，PPP發(fā)展呈現(xiàn)出運作模式單一的特點。在PPP項目識別與準備階段，應充分考慮項目特點，靈活運用多種運作方式并積極創(chuàng)新金融工具，提升PPP項目的運作效率。大多數(shù)PPP項目均涉及建設內容，因此采用BOT模式的項目數(shù)量最多，占入庫項目總數(shù)的73.33%，在發(fā)改投資〔2017〕1266號文的推動背景下，應進一步關注存量資產(chǎn)的盤活。

（五）回報機制分析

從回報機制角度看，已入庫項目中，采用了政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種方式。其中政府付費和可行性缺口補助項目數(shù)量都為13項，采取使用者付費的項目僅有4項。政府付費項目規(guī)模3578304萬元，規(guī)模占比42.69%，可行性缺口補助項目規(guī)模3602398萬元，規(guī)模占比42.98%。可見在PPP項目中，政府仍然承擔較大的支出責任，因此政府應加強對政府付費類項目的審查。同時應注意挖掘項目收益點，強調按效付費，避免PPP項目淪為地方政府變相融資的工具，從而違背PPP模式緩解政府債務壓力的初衷。

二、重慶市實施PPP項目的困難和不足

（一）現(xiàn)有項目行業(yè)分布集中，運作模式單一

目前已入庫的PPP項目主要集中在市政工程和交通運輸領域，兩者合計規(guī)模6305475萬元，占比達到75.23%，在旅游、生態(tài)建設和環(huán)境保護等領域的項目較少。項目的運作模式單一，以BOT為主，占入庫項目總數(shù)的73.33%，其他運作模式涉及很少。

（二）項目管理能力有待提高

PPP項目的評審和管理有著嚴格的論證和規(guī)范的流程，既涉及到專業(yè)知識要求較高的物有所值評價、財政承受能力論證、項目績效評價等技術性工作，又涉及操作復雜的流程。從發(fā)起項目到項目評估入庫就經(jīng)歷很長的時間，大型工程建設需要的時間就更長。政府和項目實施機構需要大力引進和培訓具備專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗的人才以滿足需求。

（三）政府部門對PPP認識不足

目前國內針對PPP在理論和實踐層面都展開了系統(tǒng)的研究，但在地方政府對PPP認識還局限于上級部門政策制度的傳達和執(zhí)行，缺少更具特色的方案設計、體系構建來進行PPP模式運營，挖掘社會資金潛力的對策研究。PPP作為融資手段，能彌補地方財政的不足，但更深層次的PPP是一種公共產(chǎn)品私人提供的嘗試和一場公私共治的市場化改革。地方政府轉變觀念，提高認識，科學定位是積極推進PPP模式的有力保障。各地方層面相關PPP項目規(guī)章的制定應充分考察本地區(qū)的實際情況，地方政府的優(yōu)惠政策和限制條件等，不可直接把國家總的綱領性的文件或其他地區(qū)發(fā)展良好的PPP項目模板直接照搬到本地使用。

三、重慶市推進發(fā)展PPP模式健康發(fā)展的對策

經(jīng)過國務院43號文、財政部76、113、50號文的完善，已經(jīng)形成了完整的實施框架。在PPP項目框架基本成型的背景下，推進PPP模式健康發(fā)展的側重點主要是拓寬PPP機制的應用范圍和提升PPP項目的運作效率。

第一，進一步拓寬PPP機制的應用范圍。目前PPP案例集中在軌道交通、高速交通、供水、供熱、供電等項目方面。2016年底國家發(fā)改委發(fā)布了《國家發(fā)展改革委農(nóng)業(yè)部關于推進農(nóng)業(yè)領域政府和社會資本合作的指導意見》，推動涉農(nóng)項目采用PPP模式，如高標準農(nóng)田建設、現(xiàn)代漁港、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)模化大型沼氣、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展等。涉農(nóng)PPP項目與交通、供水、供熱、供電等項目并沒有本質上的不同，且享有較多的配套支持政策，具有廣闊的發(fā)展空間。

第二，引入創(chuàng)新金融工具，進一步提升PPP項目的運作效率。除了項目建設期可以采用的企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒐緜⒅衅谄睋?jù)等方式融資以外，還可以采用設立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者等方式拓寬融資渠道。

第三，提升人才隊伍的素質，增強項目管理能力。通過專業(yè)化的培訓內容，多樣化的培訓方式，提升人才隊伍的知識素質和道德素養(yǎng)，增強工作能力，提升效率。加強PPP項目機構庫和海內外專家?guī)旖ㄔO，提升管理專業(yè)水平。

第四，深化對PPP的認識，構建完善的PPP政策體系。不斷深化對PPP的認識，結合本地區(qū)的政治經(jīng)濟環(huán)境，出臺本地區(qū)的PPP項目資源配置支持政策，優(yōu)化流程，建立健全PPP模式動態(tài)監(jiān)管機制。

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（胡欣，重慶工商大學融智學院）