加強中歐城鎮化合作 推動共建“一帶一路”走深走實

文輝 賴行健

摘?要：在“一帶一路”建設穩步推進的大背景下，加強中歐城鎮化合作具有重要戰略意義。基于中國城市和小城鎮改革發展中心城鎮化課題組實地調研資料，從城鎮化發展規律、城市建設、基礎設施投融資模式、產業園區發展等方面總結借鑒歐洲國家城鎮化發展的經驗，多角度研究新城新區規劃建設、中小城市加速發展、歷史文化傳承保護、產業集群發展等問題，并為探索中歐城鎮化創新合作新模式提供理論支持和可行建議。

關鍵詞：中歐城鎮化合作?“一帶一路”?城市建設?基礎設施投融資

一、城鎮化發展總體情況

（一）兩國城鎮化進程基本符合城鎮化發展一般規律

1975年，美國城市學者諾瑟姆Ray.M.Northam發現并提出了“諾瑟姆曲線”。這個曲線表明：歐美國家的城鎮化進程呈現一條被拉平的倒S型曲線，城鎮化的發展在時間和空間兩個維度展開，表現為階段性和地區性差異[1]。城鎮化進程分為三個階段：第一是城鎮化起步階段（30%以下），城鎮化水平較低，發展速度也較慢，農業占據主導地位;第二是城鎮化加速階段（30-70%），人口向城市迅速聚集，城鎮化推進很快。隨著人口和產業向城市集中，市區出現了勞動力過剩、交通擁擠、住房緊張、環境惡化等問題。小汽車普及后，許多人和企業開始遷往郊區，出現了郊區城市化現象;第三是城鎮化成熟階段（70%以上），城鎮化水平比較高，城市人口比重的增長

趨緩甚至停滯。在有些地區，城鎮化地域不斷向農村推進，一些大城市的人口和工商業遷往離城市更遠的農村和小城鎮，使整個大城市人口減少，出現逆城市化現象。

德國城鎮化主要經歷了初期起步、中期加速以及后期高度發達三個發展階段[2]。初期起步階段從19世紀40年代開始至19世紀70年代結束。這一時期，農業占據德國經濟的主導地位，人口以農民為主，城鎮化隨著德國工業化的發展開啟。中期加速階段從19世紀70年代開始至20世紀初結束。在此階段，德國城鎮化隨著工業和服務業的迅速發展步入鼎盛階段，城鎮化率自36.1%上升至60%。其中，行政區劃的并入是德國城鎮化加速的一個主要途徑。自20世紀中期開始，德國進入后期高度城鎮化階段。發展道路自集中轉為分散，大城市發展趨緩，小城市蓬勃興起。2017年德國城鎮化率77.3%[3]。

匈牙利的城鎮化進程也分為三個階段。分別是：1949年以前的城鎮化初期、1949年至1965年的城鎮化中期以及1965年以后的城鎮化后期。在城鎮化初期，匈牙利城鎮化人口不足一半50%以上人口為農民，22%的人口為工人，該時期匈牙利仍是一個農業國家[4]。1949年至1965年為匈牙利的社會主義快速工業化時期，其城鎮化進程也隨之加快。該時期城鎮化僅集中于首都布達佩斯地區，城鎮化不均衡。1965年匈牙利進入城鎮化后期，農村的居民點迅速過渡為大規模農場的社會主義形式。2017年匈牙利城鎮化率72.1%[3]。

（二）德國：更加均衡發展的城鎮化模式

德國城鎮化發展相對均衡，具體表現在以下三個方面。其一，城鎮化發展與產業、公共服務等空間布局基本相適應。德國眾多大中小企業分布在中小城市，產業集聚度高，人口、工廠、行政和公共服務部門分布均衡，降低了人口集聚大城市的必要性，有利于避免人口的過度集中。如紐倫堡是德國西門子公司的誕生地。其二，城鎮管理和規劃水平高。德國歷史上由眾多城邦組成，隨著德國行政區劃逐漸調整完善，并保持了鮮明特色。如由聯邦政府分別在1891年、1960年、1986年頒布的《分級建筑法令》、《重建法案》、《建設法典》[2]，將道路規劃、建筑物建設利用程度和用途等都以法律的形式確定下來，提高了城鎮化管理水平，增強了城鎮化發展質量。其三，遵循城鄉均衡發展的就地城鎮化發展模式。鼓勵就地就近就業，提高中小城市公共服務水平，重視中小城市的基礎設施及服務設施的建設，公共服務商注重貼近公眾的生活需要，工業化也促使小城鎮向經濟多元化發展，城鄉產業發展各具特色。

（三）匈牙利：相對失衡的城鎮化模式

與德國相比，匈牙利城鎮化發展相對失衡，城鎮化格局分化嚴重，首都布達佩斯和廣大農村地區中小城市發展差距較大。由于經濟、行政、公共服務、文化科學活動在布達佩斯地區的高度集中，匈牙利區域之間的工業化和城鎮化水平仍然不夠平衡，超過三分之二的工業人口居住在多瑙河流域和中心高地。布達佩斯是全國首位度最高的城市，人口180萬，第二和第三大城市人口僅有20萬。為疏解在首都附近過于集中的人口，匈牙利政府以行政化手段進行人口調控和功能疏解。1958年至1962年匈牙利制定“居民點網絡發展研究”的科研項目[4]，將全國劃分為9個區、80個分區。遠離城鎮的區域分為1030個地方性鄉村中心，并提出將五個城市發展為與首都布達佩斯抗衡的中心城市，并對布達佩斯的工業發展實行分散化政策。1973年提出“2000年國家居民點網絡發展設想”草案，引導人口和工業向一些區域中心轉移[5]。然而在這一系列政策引導下，布達佩斯人口不但沒有減少反而不斷增加，從1960年的180萬增加1980年的205萬后達到頂峰。1990年城市人口急劇減少（如圖1），主要原因是受東歐劇變影響，政治結構、社會結構和人口結構發生了變化，導致就業人口流失，老齡化加劇，生育率下降等。近年來，隨著中心城區基礎設施更新改造和公共服務水平提升，人口又出現回流的現象[6]。

二、城市建設與發展情況

（一）傳承與保護歷史文化

慕尼黑作為國際知名城市分別在2007年、2018年被評為“全球最宜居城市”，城市發展堅持以人為本，注重文化傳承和保護，充分調動公眾參與城市管理。在城市規劃建設方面，德國城市規劃有專門的立法，規定住宅區應該保證拿出5%左右的土地用于建設兒童游樂場和綠化，兒童游樂場隨處可見。在歷史文化傳承保護方面，保留了傳統城市街道網絡，在傳統舊城的基礎上新建了城市內環，并從規劃上鎖定重要街區、歷史建筑、視線廊道等城市整體格局關鍵要素，從而比較完整地保護了老城的基本形態及空間肌理，新舊建筑在風格樣式上也較為和諧統一[9]。慕尼黑啤酒節歷史悠久，是世界最具盛名的三大啤酒節之一，每年九月底十月初舉行，持續兩周，已成為慕尼黑最盛大的節日活動。在公眾參與方面，有完善的市民參與機制，每個區每年都要舉行“全民大會”，在市政項目和城市規劃上重視市民參與。