新時期城市定位研究
——以平度市為例

馬利波

（山東省城鄉規劃設計研究院，山東 濟南 250013）

一、引言

2011年我國城鎮化水平達到51.27%，首次超過50%，標志著我國正式邁入了“城市社會”的新時期。然而，城市化快速推進、城鎮規模不斷壯大的同時，環境污染、社會矛盾等各種問題日益突出，困擾著當下城市的發展。傳統發展模式下工礦城市、工業城市、商貿城市等城市定位追求既跟不上時代發展要求，又不能體現城市特點和居民多元化訴求，面對復雜多變的外部環境，城市藍圖構建是延續現有發展路線還是另辟蹊徑，不僅僅是城市政府關心的大事，同時也是市民、社會關注的大事，值得深入探討和研究。

二、城市定位概論

《城市規劃基本術語標準》沒有對城市定位做出明確解釋，但是從城市職能和城市性質的定義來考察城市定位，主要包括城市區域性、經濟性、社會性和政治性四大屬性的內容，而國內的研究學者卻有不同表述。黃美均認為城市定位就是對城市如何發展問題加以研究，從位置定位、城市性質（發展方向）定位、潛力定位、速度定位、體制定位5個方面進行界定［1］。張登國認為要依據城市的優勢來進行，準確的城市定位是打造城市品牌的關鍵所在［2］。張鴻雁認為面對當代中國城市化高速發展，重提城市定位，創造中國自己的城市本土化城市形態［3］。吳寶安認為城市定位必須要有理論作支撐，城市定位關鍵在于功能定位［4］。張義豐、穆松林認為城市定位是人們根據其自身資源條件、地理環境、交通狀況、歷史人文、產業基礎、競爭環境、需求趨勢及其動態變化，在全面深刻分析有關城市發展的重大影響因素及其作用機理、復合效應的基礎上，科學地篩選城市地位的基本組成要素，合理地確定城市發展的基調、特色和策略的理性行為［5］。李姝瑾認為城市定位主要涉及的內容歸納為三個方面：區域定位、功能定位和產業定位［6］。仇保興認為城市定位理論需要城市核心競爭力理論進行補充和完善，而城市綜合競爭力與核心競爭力都是不可偏廢的概念，兩者不僅是互補的，而且各有其獨特的用途。大城市往往因為其功能的多元化，前者更為適用；而對大量的中小城市而言，顯然后者更易被接納應用。［7］從以上研究可以看出，城市定位是一項復雜的系統工作，需要全方位多要素的綜合分析，但是最終城市定位結論并不復雜，從國務院批復的正在實施的10大城市總體規劃的城市定位便可窺見一斑（見表1），內容主要包括政治屬性、歷史文化地位、經濟產業地位、區域國際地位、特色品質地位等方面。梳理并結合上述分析結果和研究理論，從內容上將城市定位概括為：區域定位、產業定位和特色定位。區域定位包括中心城市、門戶城市、副中心城市等定位；產業定位包括工礦城市、商貿城市、工業城市、金融中心等定位，特色定位包括文化城市、首都、省會、休閑之都、首善之區等定位。這些定位均是基于現狀分析基礎上的一種確定性的預測和展望，但是城市發展有許多因素是不可掌控的，如新經濟的出現、高速鐵路的迅猛發展、互聯網+等都對城市發展產生重大影響。因此，城市定位更應該是確定性和不確定性相互作用下的區域定位、產業定位和特色定位。城市無法改變其地理位置，但是卻可以通過改善交通條件、提升發展潛力改變其在區域中的地位，除非行政區劃調整或是重大變故，一般城市在區域中扮演的角色較為確定。城市產業發展有一定的規律性，就產業結構來看，一般是由“一二三”逐漸向“三二一”演變；在具體產業選擇上卻有較強的不確定性，受外部環境影響較大。但是一旦形成絕對優勢的主導產業，更替過程往往也十分緩慢。特色定位涉及內容較為復雜，可以把區位定位和產業定位之外的相關定位問題均歸結為特色定位；涉及方面較多也較廣，普遍認可的特色就是文化定位和政治定位，如孔孟故里、首都、省會，這些確定性較強，一般不會隨意改變，但是另外一些如國際慢城、休閑之都等這些定位可選擇性較大，不確定性就大大增加。因此，城市定位的確定性排序為區域定位〉特色定位〉產業定位。

表1國務院批復10大城市正在實施城市總體規劃城市定位一覽表

當然，城市定位中各具體定位之間也存在一定的交叉性，并沒有嚴格的界限。如壽光市的中國蔬菜之都定位，既是一種產業定位更是城市特色定位；棗莊市定位為山東省重要的現代煤化工、能源、建材和機械制造基地，既有區域界定，也有產業詳述。本文以山東省平度市為例，就城市定位問題展開詳細論述，希望能為城市定位研究提供一定借鑒。

三、平度市城市定位實證研究

（一）歷史鑄就的脈絡傳承

平度市最早的歷史可追溯到夏朝，古為萊夷地，隸屬古青州；1913年設平度縣，1983年平度縣由濰坊市劃歸青島市，1989年撤縣設市，直至今天。在4000多年的歷史長河中，平度始終在興衰之間不斷轉換，城市“作用”也在不斷變化；其作為齊魯文化一脈，歷史文化特色不夠突出。受制于不穩定的外部環境，古時平度很難形成一個穩定的發展預期和準確“定位”。但其“農業”地位突出，直至今天依然有著其不可替代的作用。

對于平度市的城市定位研究主要起于改革開放后，1983版城市總體規劃確定其城市定位為：全市政治、經濟、文化中心，青島市的衛星城，是以發展輕工、紡織、食品和礦產建材為主的新型開放城市。1998年第二版城市總體規劃確定其城市定位為：農業、礦產資源開發加工基地型城市。2011年第三版城市總體規劃確定其城市定位為：青島市次中心城市，現代化山水園林城市。

歷版總體規劃城市定位均比較符合當時條件下的平度市發展要求，青島市的衛星城或者青島市次中心城市的定位延續性較強，基本上得到了認可。但是從上述定位也可看出，隨著時代的變遷，城市定位是一個不斷演進的過程，新時代的到來使“平度”更需新的定義。

（二）大空間格局下的角色定位

1.《山東省新型城鎮化規劃（2014-2020年）》和《山東省城鎮體系規劃（2011-2030年）》對平度的要求

山東省新型城鎮化規劃（2014-2020年）定位平度為青濰城鎮密集區中的協同發展城市，全國具有較強競爭力的縣（市）；山東省城鎮體系規劃（2011-2030年）定位平度為山東省東部地區的強縣強市，兩個規劃確定城市人口規模為50-100萬人。上述兩個規劃沒有對平度市做出更加明確的定位，城市規模符合平度市實際。

2.《山東半島藍色經濟區發展規劃》國家戰略對平度的要求

規劃定位平度為農業、礦產資源開發加工出口基地型城市。與山東省城鎮體系規劃和山東省新城城鎮化規劃相比，山東省半島藍色經濟區發展規劃對平度定位更加明確。

3.青島市城市總體規劃（2011-2020年）對平度的要求

規劃把平度定位為以外向型出口加工業和農副產品生產加工業為主導的次中心城市，到2020年城市人口規模為30-70萬人。該定位進一步突出了次中心城市的定位，并對產業發展做出明確要求，其對于農副產品生產加工業定位突出了平度市農業的地位。由于該版青島市城市總體規劃編制時間相對較早，其對于平度定位與實際發展存在一定偏差。

總之，大空間格局條件下平度被寄予厚望，未來平度發展大有可為。

（三）多元視角下的平度定位認知與探索

1.青島城市空間發展戰略研究對平度的期望

2012年編制的青島市城市空間發展戰略研究中把平度定位為國家農副產品生產加工基地，山東半島“綠心”和先進制造業基地；重點發展生態農業和家電、食品等傳統優勢產業。

（1）“國家農副產品生產加工基地”的定位

平度市土地面積為3176平方公里，耕地面積為176570公頃，均排在山東省各縣首位；有17種農產品通過國家地理標志保護認定或登記，位居全國各縣市之首；2010年8月平度市被確定為全國首批國家現代農業示范區，2013年4月又獲批國家現代農業示范區改革與建設試點單位。并且平度市區有眾多農副產品加工企業，優勢明顯。整合資源，創新發展模式，通過龍頭企業帶動農業全面發展，完全有希望打造成為真正的國家級農副產品生產加工基地。

（2）“山東半島綠心”的定位

平度市面積廣闊，整體生態環境良好，因此也被譽為“青島市后花園”。“山東半島綠心”的定位是基于整個市域給平度下的“定義”，就平度市中心城來看，該定位不符合平度城市發展要求。

（3）“山東半島先進制造業基地”的定位

平度市工業基礎良好，擁有海爾、海信等眾多知名企業，隨著藍黃戰略實施以及國家公布的七大戰略性新興產業，平度市在三網融合、生物農業、高端裝備、復合材料等方面大有可為。借助良好的工業基礎，平度市在整個山東半島的工業發展中完全可占有一席之地。

2.平度市自我認知與發展追求

《平度市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出建設青島北部新崛起的現代化中等城市總目標和建設青島先進制造業基地、半島陸路物流集散地、山水田園旅游勝地、國家現代農業示范區“1+4”戰略定位。《平度市政府工作報告（2016）》提出加快打造青島北部先進制造業基地、山東半島陸港物流集散地、山水田園休閑旅游勝地、國家現代農業示范區，在青島北部崛起一座和諧宜居、富有活力的現代化區域性中心城市。平度市委市政府對平度期望和要求較高。

3.總體規劃問卷調查公眾期望

在總體規劃民意征詢過程中，針對“您認為平度未來應該發展成為什么樣的城市”這一提問，29.0%的平度市民對全面和諧的綜合性城市認可度較高，環境優美宜居城市為22.5%；休閑度假的旅游型城市和就業充分的工業型城市認可度較低，僅有9.4%和9.8%。全面和諧的綜合性城市具有較高的認知度。

不同認知主體對城市認知有所差異，未來城市有多種選擇。從青島市對于平度市的期望來看，比較符合平度市未來長遠發展要求；平度市十三五規劃對平度市發展做了五年展望，政府工作報告為一年計劃，其預期內容多、期望較高；公眾對平度市期望相對貼近生活，比較符合當下多元化發展訴求。

（四）區域競合中的平度定位

區域是造就城市定位的第一要素，城市亦是區域的核心，要想認識城市，首先需認識城市所在的區域。早在1915年，格迪斯就提出區域原則，倡導城市規劃應與區域規劃相結合。1933年制定的《雅典憲章》指出：“每個城市應該制定一個與國家規劃、區域規劃相一致的城市規劃方案。”在此后的城市規劃中，也日益強調城市與周圍地區的整體性不可分割，如著名的“大倫敦規劃”、“巴黎區域指導性規劃”都突出體現了這一點。改革開放以來，我國城市規劃界逐漸突破“就城市論城市”的束縛，越來越重視區域分析工作，明確了“從區域論城市”的觀點。為此，必須從區域視野認識平度，依區域條件發展平度，在區域空間布局平度。

1.青島、濰坊、煙臺三市交界的“中心城市”

平度市地處青島、濰坊、煙臺三個地級市的交界，距離主要中心城較遠，均超過70公里。城市除為本轄區居民提供服務外，還兼有為周邊地區服務的功能，這種特性決定了其“不是中心但自成中心”的屬性，而優越的交通小樞紐地位更突出了這種特性。未來平度市完全可成為周邊地區的中心城市。

2.平度是青島北向輻射的有效支點，次中心城市

青島是山東省兩大核心城市之一，也是山東省經濟實力最強的市，其本身的輻射能力不僅僅局限在市域，更對整個山東半島有強大帶動作用。平度是青島市域北部最重要的城市，次中心城市，北向輻射的必經之路，平度完全可借助自身優勢，成為青島市北向輻射帶動萊州、昌邑等城市發展的有效支點。

3.與周邊縣市的錯位與合作

從平度與周邊各市對比來看，市域面積和總人口位列第一，地區生產總值位列第3位，其他幾項指標相對靠后。平度與萊西市、即墨市、膠州市、萊州市等相鄰城市均為全國百強縣，在資源稟賦、工業基礎上相差不大，存在明顯的同質競爭。為此，平度市須與周邊各市在產業發展上分工協作，在基礎設施上共建共享，在生態環境上共保共促，并建立良好的溝通渠道，形成有效互動，在互動過程中實現共同發展。然而，各市又各具特點與優勢，彼此間也存在差異。在協調發展過程中，平度要放下身段，學他人之長，補自身之短，在差異性中實現跨越發展（見表2）。

表2 平度市與周邊城市的對比情況

4.交通小樞紐地位的提升

區域地位的成就一方面來自周邊區域關系的不斷優化，另一方面交通地位的提升必不可少。事實上，城市周邊的區域鄰接關系是很難改變的，而交通條件正逐步成為影響區域地位的第一要素。平度扼山東半島咽喉，但是交通優勢并不明顯，未來需要全面對接青島，構建青島市域綜合交通樞紐，進一步強化山東半島東西方向以及南北方向上的交通聯系。

（1）構建高速公路節點城市。目前，平度市現有榮濰高速公路、新濰高速公路、青新高速公路、榮烏高速公路、沈海高速公路等五條高速公路，未來隨著平度—青島機場高速公路的建設，平度快速交通優勢將得到凸顯，為強化青島的北向輻射能力，建議將此高速公路向北延伸至萊州，使平度市成為高速公路交通的重要節點城市。

（2）構筑鐵路交通小樞紐。加快推進濟青高速鐵路支線工程建設，強化山東半島東西向聯系，實現煙臺、威海以及東部城市與山東中西部地區的便捷聯系；進一步提升海青鐵路營運能力，同時推動青平城際鐵路早日開工，促進平度市由過境節點城市向交通樞紐轉換。

（3）借助良好的交通優勢，推進區域物流業產業快速發展，特別是加快海青鐵路平度市物流園區和南村臨港物流園區的建設，使平度市成為膠東半島重要的物流疏散地。

通過上述分析對比，平度市城市定位歸結為：國家農副產品生產加工基地，山東半島先進制造業基地，青煙濰交界地區中心城市。

（五）成就平度——平度的自我實現

1.突破城市規模

打造區域中心城市，就要不斷提升平度市的服務功能，而服務功能的高低除依靠于城市級別外更多是由人口規模決定的，為此平度市必須加快人口的集聚能力。目前，平度城市人口規模為46.1萬人，建成區面積為64.2平方公里，與相鄰的縣級城市相比，人口規模位居二位，城市建設用地面積位居第一位，可以說有著一定基礎；但是，與青島市、煙臺市和濰坊市地級城市差距較大（見表3）。未來平度市的發展必須構建一個能夠容納百萬人口的城市框架，爭取到2030年達到80萬或者更大的一個城市人口規模，成為周邊地區規模最大的城市。

表3 平度市與周邊城市規模對比表

續表

2.三城聯動，以城帶鄉，全面統籌

逐步扭轉城強鄉弱的現狀格局，加快重點城鎮集聚步伐。規劃構筑以中心城為核心，南村新城和新河新城三城聯動格局，加速人口的大規模聚集。以城帶鄉，軸帶串聯，遙相呼應，逐步實現城鄉統籌協調發展。重點突出中心城核心帶動作用，輻射帶動周邊鄉鎮，因地制宜、特色發展，形成六個優勢互補的功能組團，引導城區產業特別是對城市干擾較大產業向外轉移。

3.產業發展突圍

（1）產業發展階段

依據錢納里（Chenery，Hollis B．）人均地區生產總值、西蒙·庫茲涅茨等學者三次產業產值比例、約翰·科迪等學者從制造業增加值占總商品增加值比重等經濟發展階段的理論分析結果來看，平度市處于工業化中期逐步向后期階段過渡階段，未來依然要以工業化為重點，協同推進新型城鎮化、信息化、農業現代化四化同步發展。

（2）產業發展策略

大力實施工業強市和對外開放戰略，促進區域合作，推進產業轉型升級，構建以四大新興產業為先導、五大先進制造業為支柱、高端服務業為引擎、現代農業為基礎，富有特色、充滿活力和競爭力的開放型現代產業體系。

1）工業提升，發展先進制造業

進一步做大做強傳統優勢產業，重點推進家電電子、機械制造、食品飲料、化工橡膠、紡織服裝五大主導產業；培育壯大新材料、新能源、現代裝備、生物醫藥四大新興產業，使之成為推進平度發展的先進制造業。

進一步搞好“3+1”產業發展戰略平臺建設，通過園區帶動、龍頭引領和產業集群導向，不斷推進園中園建設，支持主體企業深挖潛能、擴建增產，調整產品結構，延長產業鏈條。扶持本土骨干企業，加快技改步伐，發展符合國家產業政策的新產品。

2）發展高端現代服務業

依托便利的交通體系，構建山東半島陸路商貿物流樞紐，電商物流基地。結合城鎮和產業布局，依托臨近海港、空港、高速公路出入口、鐵路站場，規劃建設一批物流園區，爭取設立“內陸無水港”，加快發展海鐵、空鐵、公鐵等集裝箱多式聯運，打造輻射山東半島、服務藍色經濟發展的便捷“口岸”。

建設綜合物流樞紐：中心城借助多條高速以及鐵路優勢，建設內外相接的綜合物流中心；建設兩大物流基地：南村、新河建設服務周邊的區域性物流基地；建設十大商品交易市場；其余各鎮依托自身特色建設商品（包括農產品、專業市場等）交易市場。

積極推進做優做強休閑旅游業：以豐厚的農業資源和優美的山水資源為重要依托，以悠久深厚的歷史文化為底蘊，重點發展休閑度假旅游，將平度建設成為以休閑農業為品牌，以文化休閑為重點，集山水生態休閑、休閑農業與鄉村旅游、書法古城文化旅游、高端健身運動度假以及四季果鄉、商務節事為主要旅游特色的山東省重點旅游目的地、中國休閑農業旅游之都。重點打造特色精品游、山岳觀光游、文化勝跡考察游、休閑度假游、精品農業休閑游五大精品旅游線。

配套完善提升現代服務業：全面提升平度市的綜合服務能力，構建三市聯接地區的現代服務業中心，有效推動城市轉型升級。發展高端商務服務業，建設一批四星級、五星級酒店，提升平度市城市層次及水平。發展教育服務業，打造周邊區域的教育服務中心；推進探索新型房地產業，積極發展養老地產、旅游地產業等，增強城市人口集聚能力；發展信息服務產業，建設智慧城市；發展創意性服務業，同時積極發展金融服務業、交通運輸業、信息服務業等第三產業的全面發展，借助深化改革及鄰近青島市的優勢，實現服務業全面升級換代。

3）突出特色，發展品牌農業

以高端特色名牌農業為支撐，以打造國家現代農業示范區為總目標，強化現有區域生產格局，打破小農經營模式，轉變農業發展方式，構建集先進性、示范性、經濟性、創新性于一體的現代農業；形成以糧食、蔬菜、果品、花生為基礎的四大特色農業體系。

四、結論

城市定位不是簡單地提出一個城市發展的口號，也不是就城市發展的具體問題提出解決方案，更不是對發展特征和規劃指標的機械羅列和繁瑣陳述，而是城市發展和競爭戰略的核心［8］。它事關城市未來前途和命運，城市地位和形象，城市發展目標與方向，是一項復雜的系統工作，需要對城市的經濟地理位置、發展條件、產業、城市人口、經濟規模、城市與其它相關城市的關系、城市的區域影響及地位、城市的區域基礎及城市區域關系、國家或經濟區對城市發展建設的要求、區域分工任務等若干重要的影響因素進行全面分析。

以平度市為例進行全方位、多要素綜合分析，以期構建一套較為合理的城市定位研究分析體系。但從實際來看，城市定位對不確定性把握不足，仍需進一步改進完善。