農(nóng)村土地“三權(quán)分置”觀察：產(chǎn)業(yè)活起來(lái)農(nóng)民富起來(lái)

文/陸培法 李坤晉 段釔男

產(chǎn)業(yè)活起來(lái)農(nóng)民富起來(lái)

1月4日，四川省南充市蓬安縣新園鄉(xiāng)漁坊村210戶村民喜領(lǐng)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》。承包地確權(quán)頒證后，農(nóng)民吃上了“定心丸”。彭圣洲攝(人民視覺(jué))

2019年中央一號(hào)文件指出，完善落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律法規(guī)和政策體系。健全土地流轉(zhuǎn)規(guī)范管理制度，發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資。

“三權(quán)分置”將農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副研究員劉俊杰在接受本報(bào)采訪時(shí)指出，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有很強(qiáng)的理論和現(xiàn)實(shí)意義，開(kāi)辟了中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路徑，在保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，賦予新型經(jīng)營(yíng)主體更加穩(wěn)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能。

如今，“三權(quán)分置”正在推行，效果如何？有哪些經(jīng)驗(yàn)？

改革有了新探索

“三權(quán)分置”這一制度創(chuàng)新，要從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制說(shuō)起。

1978年，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村18位農(nóng)民立下“生死狀”，在村內(nèi)實(shí)行以“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”為主要內(nèi)容的承包責(zé)任制。

實(shí)行“大包干”后的第一年，小崗村就獲得了大豐收。這一做法得到了中央的肯定，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從此正式登上中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度的歷史舞臺(tái)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)賦予農(nóng)戶家庭，實(shí)現(xiàn)了集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”。農(nóng)民以家庭為單位從集體承包土地，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的勞動(dòng)力來(lái)自家庭成員。

然而，近年來(lái)隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，留守在農(nóng)村的勞動(dòng)力日益老齡化，以至農(nóng)村土地利用效率低下，農(nóng)村土地改革需要深化。

在這一背景下，我國(guó)開(kāi)始探索農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的新辦法。

如今，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革正在推行。

上海市松江區(qū)等地探索引導(dǎo)農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給村集體，統(tǒng)一整理后再發(fā)包給有經(jīng)營(yíng)能力農(nóng)戶的家庭農(nóng)場(chǎng)制；四川省崇州市探索以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社，農(nóng)戶、合作社、職業(yè)經(jīng)理人和專業(yè)服務(wù)組織共同經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)共營(yíng)制；江蘇省南通市等地探索土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體不變，農(nóng)戶通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買服務(wù)，委托專業(yè)服務(wù)組織、合作社全托管、半托管開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管制等多種模式。

這些實(shí)踐，實(shí)質(zhì)都是通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)或共享，形成土地集中型、服務(wù)集中型兩種基本規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式，這些探索都有了喜人的效果：整合和活化土地資源，提高了資源的利用效率，推進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建，讓農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間極大拓寬，為農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的紅利。

產(chǎn)業(yè)有了新發(fā)展

“三權(quán)分置”首先要進(jìn)行確權(quán)。

安徽省是最早開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)的省份之一。目前，全省共發(fā)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證1215萬(wàn)本，占已測(cè)繪農(nóng)戶的99.9%，完成建立農(nóng)戶確權(quán)檔案1213萬(wàn)戶，占已測(cè)繪農(nóng)戶的99.7%。

領(lǐng)到“紅證書(shū)”有什么意義？昔日“大包干”帶頭人之一的關(guān)友江說(shuō)：“頒了證，土地就有了‘身份證’，變成了‘活資產(chǎn)’。自家的地可以放心流轉(zhuǎn)、入股，拿租金、分紅利，到銀行還能抵押貸款。”關(guān)友江說(shuō)，“大包干”讓農(nóng)民吃飽飯，確權(quán)頒證讓農(nóng)民吃下了“定心丸”。

拿到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂地將自家的地流轉(zhuǎn)、入股，盤(pán)活了土地資源，有利于推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和特色農(nóng)業(yè)等農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鋪平了道路。

截至今年3月，安徽省105個(gè)縣(市、區(qū))已經(jīng)全部完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息管理平臺(tái)建設(shè)任務(wù)。下一步的計(jì)劃是在完善縣級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，依托大數(shù)據(jù)中心，推動(dòng)省級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息管理平臺(tái)建設(shè)。

與“三權(quán)分置”配套的各項(xiàng)制度也在逐步完善中。

2018年，浙江省進(jìn)一步完善“三權(quán)分置”制度，出臺(tái)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的實(shí)施意見(jiàn)》。截至目前，浙江省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證率達(dá)到97.4%。

在集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬確認(rèn)工作基本完成基礎(chǔ)上，浙江省出臺(tái)管理辦法，支持各地開(kāi)展股權(quán)繼承、有償退出及抵押、擔(dān)保權(quán)能改革試點(diǎn)。全省30%以上的市縣制定放活股權(quán)權(quán)能政策，建立了市縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)93個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)服務(wù)平臺(tái)979個(gè)。截至目前，累計(jì)交易3.3萬(wàn)宗，交易額超100億元。

目前，安徽省105個(gè)縣(市、區(qū))全部設(shè)立仲裁委員會(huì)，1330個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))設(shè)立農(nóng)村土地承包調(diào)解委員會(huì)，14468個(gè)行政村設(shè)立調(diào)解小組或有專人負(fù)責(zé)調(diào)解，聘用仲裁員2596名。去年全省共調(diào)解土地承包糾紛8950多件、仲裁50多件，“鄉(xiāng)村調(diào)解、縣級(jí)仲裁、司法保障”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛化解機(jī)制得到健全和完善。

有了確權(quán)和制度保障，各地“三權(quán)分置”改革已見(jiàn)成效，改革釋放的紅利促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

河南省鄧州市在農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上，提出“政府集中流轉(zhuǎn)、土地綜合整理后再推向市場(chǎng)”的“三權(quán)分置”改革方案，并在孟樓鎮(zhèn)試點(diǎn)。在自愿的前提下，截至2018年11月，孟樓鎮(zhèn)共簽訂流轉(zhuǎn)合同5966份，達(dá)到總戶數(shù)的98.6%，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)6.2萬(wàn)畝。

土地集中流轉(zhuǎn)后，河南鄧州國(guó)土開(kāi)發(fā)公司投資1.35億元，實(shí)施了土地綜合治理和地力提升工程，地力得到顯著提升，外來(lái)資金入駐孟樓鎮(zhèn)的意愿提高了，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)多樣化經(jīng)營(yíng)提供了可能。截至2018年11月，孟樓鎮(zhèn)6.3萬(wàn)畝集中土地已經(jīng)有30多家經(jīng)營(yíng)主體，除了本地的種植養(yǎng)殖合作社，還有通威集團(tuán)等大型企業(yè)。

“三權(quán)分置”還促進(jìn)了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。

山東省濟(jì)南市歷城區(qū)東泉村是有名的古村落，旅游資源豐富，因此被選定為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作試點(diǎn)村。該村成立股份經(jīng)濟(jì)合作社后，合作社作主體出面流轉(zhuǎn)土地，加快了土地流轉(zhuǎn)的速度，促進(jìn)了旅游資源的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)。2018年有11個(gè)項(xiàng)目落戶東泉村，計(jì)劃投資額達(dá)2700萬(wàn)元。

融資有了新渠道

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款為農(nóng)民探索出了一條致富之路。

四川省眉山市彭山區(qū)觀音鎮(zhèn)，農(nóng)場(chǎng)主張籍友忙著改建大棚，他的家庭農(nóng)場(chǎng)已初具規(guī)模。“新流轉(zhuǎn)的土地、建大棚、買種子化肥都需要錢。以前靠家里的房子和信用貸款，到期一還款剛剛回本，哪還有錢擴(kuò)大再經(jīng)營(yíng)？”面對(duì)發(fā)展資金的不足，張籍友一籌莫展。

事情的轉(zhuǎn)機(jī)則來(lái)自于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。張籍友以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押，向當(dāng)?shù)劂y行貸款。“不僅可以用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，還款期也可根據(jù)種植內(nèi)容靈活調(diào)整，這下可以放心擴(kuò)大種植規(guī)模了。”張籍友說(shuō)。

在彭山區(qū)，不少農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體選擇張籍友這樣的家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)方式。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款給他們解決了一大難題。彭山區(qū)的農(nóng)民們嘗到了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款帶來(lái)的甜頭，如今，這一政策在當(dāng)?shù)刂鸩酵崎_(kāi)，為農(nóng)民提供金融支持。

今年3月1日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員、中央農(nóng)辦秘書(shū)局局長(zhǎng)吳宏耀表示，下一步將通過(guò)健全小農(nóng)戶信用信息征集和評(píng)價(jià)體系，探索完善無(wú)抵押、無(wú)擔(dān)保的小農(nóng)戶小額信用信貸。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)農(nóng)村貸款抵押物范圍，全面推行農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，來(lái)促進(jìn)提升小農(nóng)戶融資能力。

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股是另一項(xiàng)幫助農(nóng)民致富的方法。

劉俊杰表示，黨的十八屆三中全會(huì)提出允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在黑龍江樺南縣等7個(gè)地區(qū)開(kāi)展了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)幾年探索實(shí)踐，取得了顯著成效：

探索形成多元化入股模式。目前，各試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)探索形成了農(nóng)民入股公司、農(nóng)民與原公司成立新公司、農(nóng)民入股合作社等多元化的入股模式。大多數(shù)公司、農(nóng)民合作社對(duì)農(nóng)民實(shí)行“保底收益+股份分紅”，也有個(gè)別直接實(shí)行“按股分紅”或“按股分享銷售收入”。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。通過(guò)引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，有效解決了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)中土地如何獲得、誰(shuí)來(lái)經(jīng)營(yíng)、怎么經(jīng)營(yíng)、如何確保土地經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定等一系列問(wèn)題。通過(guò)開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，可以把一家一戶的“小地塊”整合為“大地塊”，實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一作業(yè)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)。

開(kāi)辟農(nóng)民增收新途徑。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股轉(zhuǎn)化為農(nóng)民持有的公司、農(nóng)民合作社股份，農(nóng)民的收入來(lái)源從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)拓展到涵蓋農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，公司、農(nóng)民合作社通過(guò)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售、運(yùn)輸?shù)龋矔?huì)創(chuàng)造一定數(shù)量的崗位，入股的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)既持股分紅又上班領(lǐng)薪。