地方政府在旅游扶貧中的角色與職能定位

彭茂超 羅榮

摘 要：在旅游資源豐富的貧困地區，旅游業作為地區的支柱型產業，在旅游扶貧中的作用日益凸顯，政府在其中扮演的角色和職能定位顯得尤為重要。雅安市經濟發展較為落后，但具有豐富的旅游資源，但是政府在旅游扶貧中的角色和職能定位存在著諸多問題。本文結合雅安市旅游扶貧現狀，分析了政府履職中存在的問題，并據此提出針對性的建議。

關鍵詞：地方政府；旅游扶貧；政府角色；職能定位；職能轉變

基金項目：本文為四川農業大學本科生科研興趣計劃項目：試析地方政府在旅游扶貧中的角色與職能定位——以雅安市為例（項目編號：ky2016091）最終成果之一。

旅游扶貧，即依托貧困地區原有的旅游吸引力及特殊文化要素，構建旅游經濟實體，將旅游發展作為地區的支柱型產業，實現貧困地區居民和地方經濟雙贏。一方面，貧困地區合理使用各類資源（包括旅游吸引力、文化、風俗等），利用旅游實體資源吸引外界游客前來旅游和消費，是一種將旅游資源轉化成經濟效益的體現。另一方面通過旅游商品的生產、交換和消費逐步實現部分財富、技術和產業轉移，進而增加貧困地區的“造血功能”和能力建設，它是一種能夠減輕貧困的旅游發展方式。自精準扶貧戰略實施以來，旅游扶貧作為重要的扶貧手段之一，得到了社會各界更為廣泛的關注。

雅安市在2016年提出旅游扶貧工作計劃后，充分發揮旅游扶貧的市場優勢、產業活力、造血功能和巨大帶動作用，大力發展休閑度假康養旅游和鄉村旅游，開創旅游與扶貧的雙贏格局，取得了較大的扶貧成效。但是在這個過程中，政府的角色扮演和職能定位不夠明確和具體，存在著一些問題，這些問題影響和制約著雅安市旅游業和扶貧工作的開展，亟待解決。

1 雅安市旅游扶貧具體實踐與戰略規劃

1.1 具體實踐

自2016年雅安市開展旅游扶貧工作以來，雅安市啟動省級旅游扶貧示范村、民俗旅游達標戶創建，發展鄉村旅游，建設旅游景區等措施，一系列實踐帶動了雅安市貧困農民走向脫貧致富的道路。

大力發展鄉村旅游。推動貧困村脫貧以3條生態農旅結合特色經濟走廊為載體，積極打造特色旅游線路，通過引導當地農戶直接開辦農家樂、經營鄉村旅館，參與接待提供勞務服務，或以房屋、土地使用權等入股增加財產性收入，推動沿線貧困村脫貧致富。以生態茶產業文化旅游特色線路建設，帶動雨城區大深村和名山區蒙山村、雙田村、沙河村脫貧；以生態果蔬文化旅游特色線路建設，帶動滎經縣楠林村、漢源縣木楠村、涂家村、同心村和石棉縣新民村、牟家村脫貧；以生態果藥產業文化旅游特色線路建設，帶動天全縣樂壩村、蘆山縣石鳳村、同盟村和寶興縣煙溪村、紫云村脫貧。

建設旅游景區。發揮項目帶動作用通過推進碧峰峽、蒙頂山創建國家5A級旅游景區，飛仙關、漢姜古城、鄧池溝、嚴道古城、中國藏茶村等創建國家4A級旅游景區，以及一系列3A、2A景區創建，整合項目，完善景區周邊及沿線旅游扶貧村的旅游基礎設施和公共服務設施，讓當地居民在旅游項目建設中取得勞務收入，從而達到居住環境改善與收入提高的雙重目標。

舉辦旅游節慶活動。搭建鄉村營銷平臺通過舉辦全國休閑農業和鄉村旅游經驗交流會，中國·雅安大熊貓國際文化旅游節、中國·四川蒙頂山茶文化節、四川省鄉村文化旅游節春節版（蘆山分會場）、漢源梨花節、石棉黃果柑節、滎經鴿子花節、雨城年豬節、寶興四川鄉村文化旅游節（秋季版）暨第八屆紅葉節等特色節慶活動，搭建鄉村營銷平臺。同時，開展宣傳推介活動和利用傳統媒體、新媒體進行營銷拓展農產品銷售渠道，讓當地農戶通過出售自家農副土特產品獲得收入。吸引大量客流，促進旅游消費，不斷增加廣大鄉村旅游經營者收入。強化市場推廣，推動貧困村逐漸成為旅游熱點。

努力爭取政策支持。實施旅游扶貧“四大工程”實施旅游規劃引領工程，爭取省旅游局免費資助制定1個旅游扶貧重點村的規劃方案；實施旅游扶貧示范工程，力爭新創2-3個省級旅游扶貧示范村、10-20家全省民宿旅游達標戶；實施旅游商品開發工程，推進農土特產品旅游化，積極開發文化創意旅游商品，爭取培育1-2個知名旅游商品品牌；實施旅游扶貧培訓工程，爭取省旅游局開展技能培訓、生產指導、營銷策劃三個方面的培訓幫扶各1次。

通過諸多實踐，雅安市旅游扶貧工作取得了較大的進展。全年新創2-3個省級旅游扶貧示范村、10-20家全省民宿旅游達標戶；扶持40個精準扶貧重點村大力發展旅游產業，帶動3000余名貧困群眾脫貧。全年新增直接就業5000人，輻射帶動就業2萬人，全市農民人均旅游收入增長15%。

1.2 戰略規劃

2018年，雅安市將編制《雅安市鄉村旅游提升行動計劃》（2018-2020），大力實施鄉村旅游富民、旅游產業帶動、新業態培育、旅游公共服務建設、旅游宣傳推介、旅游人才引進和培養六大工程，全力推進該市鄉村旅游振興和旅游扶貧工作。

雅安市旅游扶貧思路清晰，注重產業聯動，旅游產業發展在助力脫貧和增收方面的成效逐漸顯現。就今后的工作，將重點做好以下工作：一是針對省檢查組提出的整改建議、意見，及時整改，查漏補缺；二是全力實施《雅安市旅游扶貧專項2018年實施方案》，整合各行業資金3.6億元，實施旅游產業帶動、旅游新產品、新業態培育、旅游公共服務設施建設、旅游宣傳營銷、旅游人才引進和培養六大旅游扶貧工程項目33個。全力助推13個全國旅游扶貧重點村實現脫貧摘帽。三是深入推進旅游“廁所革命”，做好旅游相關配套服務設施建設。2018年，雅安市改擴建旅游廁所38座。將大力提升鄉村旅游基礎設施和公共服務水平，讓旅游產業發展更好地帶動群眾脫貧、增收。

2 旅游扶貧中的政府職能定位

2.1 旅游業發展中的政府職能

政府職能，是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責所具有的功能，也可稱為行政職能。政府職能反映著公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現[2]。

從旅游業發展的過程來看，政府履職主要有以下三種模式：一是政府主導模式，政府對旅游業進行完全的干預，包攬了旅游業發展的全部過程；二是政府依附企業模式，政府放手經營權、部分管理權，主張由企業發展引領旅游業的發展，政府起著協調控制的作用；三是政府主導資源配置模式，政府主導旅游資源的開發，提供資源、規劃和人力，企業提供財力、物力，通過市場進行優化配置，以推動旅游業的發展[1]。我們可以看出，無論是政府主導模式、政府協調企業發展還是政府主導資源配置，政府在旅游業的發展過程中，都是作為主體參與到其中的。

2.2 雅安市旅游扶貧中的政府職能

結合我國社會主義市場經濟體制的要求和雅安市的實際情況，雅安市政府在旅游扶貧中以主導資源配置的方式履行職能。在這樣的模式下，政府履行的職能主要有以下幾種：一是行政決策職能，政府結合旅游資源的分布與開發情況、旅游業的發展現狀以及目前雅安市貧困人口分布情況制定宏觀的旅游扶貧發展政策；二是宏觀調控職能，政府在扶貧政策的指導下，進行扶貧規劃和人員安排，為扶貧提供足夠的人力資源；三是公共服務職能，政府通過提供基礎設施等公共服務，滿足游客在旅游中的基本需求；四是監督管理職能，在發展旅游業的過程中，政府進行監督管理，妥善處理好貧困旅游地區游客與農民商戶之間的關系；五是提供法律保障職能，政府通過制定相關的法律、法規，為旅游業的發展提供保障和支撐，為農民增加收入增添法律的屏障。

在履行這些職能時，地方政府由于自身力量的有限，農民對政府過多干預的排斥，政府職責不明晰等因素，不可避免的存在一些失當的行為，給旅游扶貧帶來了不好的影響，政府職能缺位就是最直接的表現。所謂政府職能缺位，主要是指本來應當由政府生產和提供的公共產品和服務，政府卻沒有充分盡職盡責，甚至在某些公共領域出現了“真空”[3]。

在很多研究中表明，我國政府普遍存在著職能缺位的現象，正因如此，給旅游業的發展帶來了許多消極的影響。在貧困地區發展旅游業為的就是進行扶貧，增加農民收入，但目前雅安市貧困地區的旅游業發展處于起步階段，作為經營主體的農民只想賺錢，他們更多的是去追求眼前的利益，忽視了長遠的利益，一味地開發利用自然資源，給環境造成了很大的破壞。同時，基礎設施的建設和維護也存在著些許問題。在貧困地區，基礎設施是發展旅游業非常關鍵的因素之一，只有擁有完善的配套基礎設施，為游客提供優質的服務，才能更大程度上吸引游客的到來。從目前雅安市旅游扶貧發展現狀來看，政府提供了部分的基礎設施，如公路、公廁、停車位、垃圾桶、觀光車等，但公廁數量不夠，停車位不夠等問題依舊存在。除此之外，農村地區人才不足、從業人員素質較低、旅游產品同類單一，缺乏特色、營銷手段落后，未形成強勢品牌、旅游發展片面，六大要素未全面發展、衛生條件較差等問題，都影響和制約著旅游扶貧工作的開展[4][5]。

上述問題大都是因為政府職能缺位造成的。政府應該積極地進行招商引資，為旅游扶貧發展提供充足的資金、完善的配套設施，進行廣泛且有效的宣傳，對農民進行適當的培訓和補貼，吸引更多優秀的人才，制定相關的衛生條例，加強對旅游業發展的監督和管理等。

3 旅游扶貧中地方政府的角色

3.1 旅游扶貧工作的主導者

政府作為旅游扶貧工作的主導者，承擔著行政決策、宏觀調控、監督管理等職能，在履行不同職能時，政府的角色也發生了變化。

行政決策者。在旅游業的發展過程中，旅游業如何發展，具體走向如何，是至關重要的問題。地方政府利用其有效資源，制定發展戰略，規劃發展路線，為旅游扶貧發展制定出合理的路線，是旅游扶貧的基本要求。

宏觀調控者。市場在資源配置中起決定性作用，但也離不開政府的宏觀調控。政府在這個過程中適當的干預，進行宏觀調控，有利于更好地發揮出旅游扶貧的作用。

監督管理者。農民在經營過程中難免存在問題，旅游業的發展中也會出現一些問題，這時候就需要政府出面進行監督和管理，以保證旅游業的良好發展，為旅游扶貧工作提供良好的環境。

法律保障者。地方政府通過制定相關法規政策，為旅游業發展提供法律保障，也為旅游業發展中營造更優美的環境提供法律支撐。

3.2 旅游扶貧工作的服務者

政府組織、引導、協調和管理整個旅游經營活動，為旅游業的發展和帶動當地貧困戶致富提供足夠的資金資源、完善的服務和基礎設施建設、創造良好市場氛圍。同時，政府對農民進行補貼和統籌安排，提高當地生活水平，發揮旅游扶貧的作用。

4 地方政府職能的轉變

加快政府職能轉變是完善社會主義市場經濟體制的內在要求。作為旅游扶貧的主體，地方政府職能的轉變對旅游業的發展、對旅游扶貧的效果有著重要影響。伴隨著經濟的發展和改革開放取得的巨大成效，政府從“經濟型政府”轉變為“服務型政府”尤為迫切。

在雅安市旅游扶貧工作中，從調研中我們得知雅安市政府對基礎設施建設的投入不足、缺少對旅游業發展的監管，政府沒有很好地理清自己的角色和職能定位，模糊了“管制型政府”與“服務型政府”的職能，更多的是對貧困地區旅游業進行主導和干預，在履行社會公共服務職能方面有所欠缺。地方政府應該加強履行社會公共服務職能，健全和完善公共服務職能。

為了更好地推動雅安市政府旅游扶貧工作的開展，政府必須把轉變政府職能放在更加突出的位置，使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發揮政府職能。對于政府來說，要徹底改變原有的濃厚的“官本位、權本位”思想，牢固樹立以人為本的服務理念[6]。政府應結合新時代發展要求，以問題為導向，不斷完善宏觀調控體系、市場監管執法體制、自然資源和生態環境管理體制及公共服務管理體制，為推動高質量發展提供體制保障[7]。

5 結束語

旅游扶貧是社會經濟發展新形勢下興起的扶貧手段，政府在其中發揮的作用至關重要，因此，理清政府在旅游扶貧中的角色和職能定位對扶貧工作的有效開展有著重要意義。發揮雅安市政府的各項職能，轉變政府職能和發展方式，使貧困農民早日實現脫貧。

參考文獻

[1]吳靖南.精準扶貧視角下的鄉村旅游扶貧研究.[D].成都：四川農業大學，2017.

[2]袁琴瑤.雅安生態旅游發展中的政府職能優化研究.[D].成都：西南交通大學，2016.

[3]邵健，李可，熊勇.地方政府改革：從地方政府職能轉變的角度[J].宏觀經濟，2013.04：5.

[4]李司煒.雅安市鄉村旅游發展問題研究.[D].成都：四川農業大學，2016.

[5]戴軼蘇.貧困地區旅游資源開發中的政府行為研究——以江西省修水縣為例.[D].武漢：華中師范大學，2012.

[6] 張東東.我國政府職能轉變的重點和實現途徑研究[J].前沿理論，2018，（33）：22.

[7]沈榮華.我國政府機構改革40年的啟示和新趨向[J].行政管理改革，2018.10：27.