礦產資源開發中的礦地關系解析與治理
——基于政治生態學的分析框架

時文卿

青島地礦巖土工程有限公司 山東青島 266000

礦產資源的開發利用是我國社會經濟持續高速發展的最重要的推動力之一。然而，不可否認的是礦產資源的開發也導致了一系列的礦地關系矛盾。其一表現為礦區生態環境的惡化，以土地的挖損、塌陷與破壞最為突出，同時伴隨著水資源破壞與大氣環境污染。其二表現為由物質環境的變遷所引發的社會問題，突出表現為礦區居民的生活及發展問題難以保障和維系。這些矛盾已經嚴重影響到資源產區乃至我國的生態文明及和諧社會建設，因此探討礦地關系成因及和諧發展對策就顯得尤為必要。

1 政治生態學與礦地關系再認識

1.1 政治生態學的發展與應用

近年來，國外已經廣泛將政治生態學應用于分析礦產資源開發中的社會不均、邊緣群體利益保護以及社會運動問題中[1-2]。在我國，對于政治生態學的認識和應用研究則剛剛起步，且大都集中于區域生態環境保護與林業領域。本文將政治生態學引入到礦地關系研究中，既拓展了我國資源管理的學科陣地，也豐富了政治生態學在我國的應用研究。

1.2 政治生態學中的礦地關系

政治生態學視角下的礦地關系不再是簡單的礦產資源和土地的統一體或物質的礦地生態系統，而是不同參與群體的社會文化構建以及彼此之間權力角逐和資源分配的結果。在政治生態學分析框架中，礦地關系有如下主題：

（1）礦地關系的變遷。不同的參與群體對礦地關系有不同的認識和理解且擁有不對等的權力或權勢（unequal power）,當強勢的參與群體將他們的觀念認識強加于弱勢群體，從而影響后者的礦地利用方式時，就導致了礦地關系的變遷。與之相伴的則是變遷所帶來的收益與成本在不同參與群體間的不平等分配；通常情況下，強勢群體分享了礦地關系變遷所帶來的收益，而弱勢群體則承擔了變遷所帶來的生態與環境成本。比如，早年間礦山企業和我國政府更注重礦產資源的經濟屬性，于是借助其強大的權力推動礦產資源的掠奪式開采，造成礦區土地資源的破壞與環境污染。在這一礦地關系變遷中，礦山企業享受了礦產品的大量盈余，政府在收獲財政收入的同時也承擔了生態環境的破壞成本，而大部分礦區居民則不得不放棄自己賴以為生的土地，承受環境惡化所帶來的福利損失（比如健康）。

（2）發展的沖突。礦地關系的變遷以及由此導致的收益與成本分布的不平等會改變礦區的社會經濟結構，加劇或減弱社會不平等，造成發展的沖突。比如在礦產資源開發中，許多礦區居民在失去與生計有關的土地后，由于缺乏工作技能而無法實現再就業，導致生活陷入困境，加劇了群體之間社會和經濟的不平等。但不可否認的是，一些礦區居民借助礦地關系變遷所帶來的發展機遇，大幅改善了自身的社會經濟地位。總之，礦地關系的變遷迫使不同參與群體走向了不同的發展路徑，造成了發展的沖[3]。

（3）變遷的政治衍生物。這里的政治衍生物主要指礦地關系變遷所引起的政治和政策的變化。礦地關系變遷所引起的發展的沖突必然導致被邊緣化的弱勢群體利用“弱者的武器”發出自己的聲音，通過顯性或隱性的抗爭對獲利群體施加壓力，促進群體間權力的再分配，而這種再分配又會作用于礦地關系的進一步變遷。

圖1 礦地關系變遷過程

2 參與群體的權力關系與礦地關系變遷

上述章節給出了政治生態學中礦地關系的一般分析框架，本節將從宏觀概括的角度分析我國礦產資源開發中各參與群體的利益訴求及權力關系，以期透視礦地關系變遷背后的根本推動力。當然，礦地關系問題是復雜的，與具體地區的政治、社會、經濟、文化背景息息相關，該部分只是提供了礦地關系政治生態學分析的一般指引。

2.1 參與群體的利益訴求與權力

（1）政府。政府在礦地關系中扮演著雙重角色。其一，作為開發者的政府希望借助礦山企業對礦產資源進行開發利用，以推動國家和地區社會經濟的發展；其二，作為管理者的政府希望在礦產資源開發中約束礦山企業的行為，保護生態環境和礦區居民的利益。因此，在礦地關系中，政府的角色和訴求既相互矛盾又協調統一，其利益訴求的優先性會隨著權力關系的演進而變化。

政府在我國的礦地關系中占有極其重要的地位且擁有強大的權力工具。首先，政府通過相關的礦產資源法律法規、政策條例實際上壟斷了礦產資源的所有權且規定了礦產資源使用權的獲得方式，實現了對礦產資源的完全控制，從而排除了礦山企業和礦區居民開發礦產資源的權利。其次，雖然法律規定農村土地歸農村集體所有，但政府通過土地利用規劃、土地征收或征用等土地制度實現了對農村礦區土地資源的控制。再者，政府還可以通過其它一系列的行政、經濟和金融手段對礦地關系進行干預，比如稅收優惠、低息貸款政策等（表1）。

然而政府在礦地關系中的強勢地位并非不可挑戰。首先，迫于經濟發展的需要，政府不得不將經濟效益放在首位而忽略生態效益和社會效益，造成礦地關系的沖突；其次，在社會主義民主社會的建設進程中，礦區居民一些顯性或隱性的抵抗活動也日益影響著政府的礦地決策；再者，政府并不是一個有機統一體，政府部門之間、中央與地方之間的利益沖突也影響了相關政策的制定與實施。

表1 礦地關系中參與群體的利益訴求與權力

（2）礦山企業。礦山企業在礦地關系中的權力來源于其對‘生產工具’的控制。礦山企業憑借其資本與技術積累，利用其流動性特點，能夠脅迫政府與自己形成同盟，從而制定對資本積累有利的礦地開發決策。尤其在落后地區，政府的財政困境更進一步地將礦山企業的經濟權力轉化為政治權力，強化了礦山企業的話語權。然而，礦山企業在礦地關系中的權力正受到越來越多的挑戰。首先，礦山企業正面臨日趨嚴格的政府生態環境保護政策與監管措施，隨著社會經濟發展水平的提升，礦山企業在政府面前的話語權正日漸式微。其次，面對日益激化的礦群矛盾，為保證礦產資源開發活動的正常運行，礦山企業也不得不考慮礦區群眾的利益訴求。

（3）礦區群眾。礦區群眾是受礦地關系變遷影響最大的一個群體，礦產資源的開發利用給礦區當地的生產生活結構帶來了巨大的沖擊。然而，礦區群眾并不完全排斥礦產資源開發所導致的礦地關系變遷。在偏遠地區，農業生產力的低下和社會保障體系的缺失驅使礦區群眾迫切希望通過礦產資源開發提高收入水平、改善生活條件，并由此建立起一個可持續的社會經濟系統，保證長期就業與收入穩定。礦區群眾并非擁有強烈的生態環境保護意識，但當他們的生計與周圍環境賴以相關時，他們對礦地關系變遷中的環境保護具有強烈的訴求。此外，在邊疆少數民族地區，礦區群眾也日益重視傳統生產生活方式與地域文化的保護與傳承。

盡管礦區群眾深受礦地關系變遷的影響，然而他們卻無法參與到礦地決策過程中，屬于被邊緣化的群體。當然，一定條件下，礦區群眾也會通過抵抗的形式表達自己的訴求與需要。一種抵抗方式為隱形的、個人的抵抗，比如對礦產資源的非法開采、對礦產資源副產品的非法占有等。另一種形式為顯性的、有組織的抵抗運動，企圖改變當前的礦地關系，比如集體上訪、集會游行等。

2.2 權力關系演變與礦地關系變遷

在礦地關系變遷中，各參與群體利用各自的權力影響其它參與群體的行為，使礦地決策向著符合自己利益訴求的方向演變，因此礦地關系實質上是參與群體權力關系的反映。在不同社會、經濟、政治、歷史條件下，各參與群體的權力關系與利益訴求也不盡相同，推動了礦地關系的不斷變遷。

計劃經濟時期的權力關系與礦地關系變遷。新中國成立之初，國家通過社會主義改造逐步實現了社會主義公有制，并建立起了高度集中的計劃經濟體制以快速實現工業生產。在此體制下，法律明確規定“礦產資源由國家所有、國家開發”；中央政府擁有絕對的權威，一切資源的分配、商品的生產和消費都遵從政府的指令性計劃。此時的礦山企業更像一個政府機構，按照中央政府的計劃進行礦產品的開采、調撥與銷售，同時礦山企業還承擔著建醫院、辦學校等社會職能，并沒有體現資本積累的企業特征。在農村地區，雖然確立了土地集體所有制度，但隨著《國家建設征用土地辦法》（“征用辦法”）的出臺與修訂，中央政府建立起了對礦業開發用地的控制權。在當時“農業哺育工業”的發展理念下，礦區群眾被嚴重邊緣化，比如1958年修訂的“征用辦法”規定“征用農業生產合作社的土地，如果社員大會或者社員代表大會認為對社員生活沒有影響，不需要補償，并經當地縣級人民委員會同意，可以不發給補償費”，體現了強烈的支援國家建設的特點。

圖2 計劃經濟時期參與群體的權力關系

計劃經濟時期，參與群體的權力關系呈現‘由上到下’單一式、垂直式的交互結構（圖2），中央政府處于權力的最頂層，控制著礦地決策的整個過程，礦地關系的變遷主要是為了滿足中央政府的利益訴求。此時，面對國際社會的封堵、薄弱的國民經濟條件、復雜的戰爭局勢，中央政府亟需奠定重工業和國防工業的基礎，以恢復國民經濟生產，確保國家安全。在礦地決策中，發展經濟和增加財政收入是政府的首要目標，而生態環境保護等問題則遠離中央政府的視野。因此，礦地關系也向著不可持續的方向變遷，礦產資源開發過程中土地塌陷、挖損、破壞嚴重，生態環境急劇惡化，礦區群眾的生活問題也難以保障。造成了當前老礦區大量生態環境、社會問題的‘赤字’。

不同于計劃經濟時期，改革開放以來礦地關系的變遷是多種力量共同作用的結果。礦山企業權力的崛起、現實困境和央地關系所導致的政府權勢的削弱共同推動了礦地關系向過于注重經濟產出的方向變遷。然而，近年來這一趨勢正在逐步轉變。中央監管工具和考核方式的創新（比如建設用地指標置換制度）強化了中央對地方政府的控制與約束，加之地方社會經濟的發展，使得政府在礦地決策中的權力重新得以鞏固，礦地關系日趨和諧，一系列諸如“礦地統籌”[4]等可持續礦地發展理念得以實施。

3 礦地關系治理

3.1 重視礦地關系的復雜性，避免分析的片面性

一個地區礦地關系的變遷，不僅僅是一個生態過程，更是這個地區乃至更大尺度上的社會過程、經濟過程與政治過程。因此，在治理礦地關系時，必須充分重視問題的復雜性，避免分析的片面性與偏見性，要深入解析礦地矛盾背后交織的各種權力關系及發展規律，才能對癥下藥，達到事半功倍的效果。要全面分析礦地關系治理之策給各個參與群體造成的正面與負面影響，平衡各參與群體的權利關系，才能減少礦地關系治理中的不平等。

3.2 理順央地關系，發揮政府的主導作用

在我國的政治經濟體制中，政府在參與群體的權力關系中始終處于優勢地位，因此政府在礦地關系治理中必須發揮主導作用，科學決策，推動礦地關系的可持續發展。一方面，政府要扮演好自己作為礦地關系協調者的角色，建立健全礦地關系變遷中的生態補償機制，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整各利益群體的權利關系，尤其對于計劃經濟時期的歷史欠賬，政府更應主動擔責。另一方面，要理順央地關系，實現中央和地方政府利益訴求的有機統一，鞏固政府在權力關系中的話語權。中央政府要改革財稅管理體制，建立權責對等的財政關系；要創新監管與考核機制，避免形成對地方政府的錯誤激勵，確保地方政府在礦地關系中追求社會、經濟、生態效益的有機統一。

3.3 強化社會監督，培育礦山企業的社會責任

礦山企業對資本積累的追求與生態環境保護必然存在著矛盾與沖突，由礦山企業主導的礦地關系變遷往往會帶來顯著的負外部性。因此，要建設和諧的礦地關系，必然要求礦山企業承擔更多的社會責任。近年來，在非洲與拉丁美洲等第三世界國家，面對日益增多的社會抵抗運動與輿論壓力，礦山企業正通過承擔更多社會責任，制定可持續開發戰略的方式確保礦產資源開發活動的正常運行。我國的大型礦山企業多為國有企業，在礦地關系變遷中理應承擔更多的社會責任，積極地投身于礦區的生態環境保護與治理中，積極探索建立礦產資源開發的利益共享機制，推動礦區社會經濟的持續發展。然而，礦山企業的逐利本性決定了其在培育社會責任方面缺乏內在驅動力，因此，要充分發揮諸如政府、非政府組織、群眾等全社會力量的監督作用，幫助礦山企業培育社會責任意識，推動礦地關系的可持續變遷。

3.4 提升群眾素質，探索礦地決策的公眾參與機制

礦區群眾在礦地關系中始終處于邊緣地位，導致了發展的不平等，加劇了社會矛盾，即使能夠參與礦地關系決策，長期的社會經濟發展困境也使得他們在礦地關系變遷中過于追逐短期的經濟利益，損害了礦區社會經濟長期的、可持續的發展能力。因此十分有必要建立和發展礦區社會服務組織，使其參與礦區教育、科技、文化、衛生、環保等方面的社會公共事務管理，加強礦區居民的培訓與教育，提升礦區群眾的綜合素質，使之能夠做出科學決策。要積極探索礦地關系決策的公眾參與機制，強化被邊緣化的礦區群眾的話語權，充分重視其利益訴求，平衡礦地關系變遷中的權力分配，減少由此導致的發展的不平等。要形成政府、企業、礦區群眾的協商溝通交流機制，加快信息溝通，及時化解礦群矛盾，建設和諧的礦群關系[5-6]。

4 結語

礦地矛盾與沖突已成為我國生態文明建設過程中亟待解決的重大問題。本文運用政治生態學分析框架，將礦地關系置于更廣闊、更復雜的政治、社會和經濟背景下進行考察，揭示了礦地矛盾背后各參與群體的權力關系，為礦地關系的治理提供了方向。