未成年人的國家監護制度

楊琳

近年來，因家庭監護失職而導致的惡性事件不再少數，“南京女童裸身乞討案”“親生母親向女兒灌劇毒農藥”“福建飲料男孩案”等，這些反映出我國未成年人的監護制度確實存在不足，國家監護嚴重缺失的現狀。2017年安徽省蚌埠市的全國首例異地撤銷監護權案也進一步促進對國家監護制度的思考。

一、國內外未成年人的國家監護制度

依據我國國情，普遍認為未成年人的照看撫養屬于“家務事”的范疇。傳統封建時期，在封建禮法制下，人與人之間逐漸形成了以血緣為紐帶和核心的宗族制度。在宗法制下，家族存在感很強，有嚴格的內部尊卑等級，撫養未成年人、對未成年人的監護完全是家族之事。因此，在傳統文化的不斷熏陶下，現代法律社會依然存在監護撫養是“家務事”的理念，大眾普遍認為父母應該是完全負擔起監護未成年子女的道德義務與法律責任。

《民法總則》第二十七條第1款明確規定：“父母是未成年子女的監護人。”在第2款，同時提出，除了父母以外，祖父母、外祖父母，兄、姐，村委會、居委會和民政部門也能夠在一定條件下，擔任未成年人的監護人，但在實際司法實踐中，未成年人的國家監護似乎不容樂觀。

由于各國國情不同，政府理念的差異，經濟與社會發展水平的不同，導致各國對未成年人的國家監護理念與規范是存在差異的。

在德國，對于未成年人的國家監護的基本原則主要在《德意志聯邦共和國基本法》中體現。例如，在《德意志聯邦共和國基本法》第6條規定了：“一、婚姻與家庭應受國家之特別保護；二、撫養與教育子女為父母之自然權利，亦為其至高義務，其行使應受國家監督……”。由此可見，國家監護在未成年人保護領域已有較明顯的體現。同時在《德國民法典》中也明確提出，在監護人的基礎上另有監護監督人，青少年福利局就可以作為監護監督人。一方面，在已有監護人的基礎上，通過監護監督人對其進行監督；另一方面，監護監督人可以獨立行使監護權，保護未成年人的利益。此外，德國還規定了家庭法院的照料和監督，在未成年子女的精神、心靈或是肉體上遭到侵害，但父母不作為導致子女得不到救濟時，家庭法院可以為免除危險采取措施。

英美國家，不區分親權和監護，采用大監護概念。 在美國，法院作為監護權利機關，可以在被監護人的權益遭到重大侵害時主動介入，也可以被動介入監護。法院通過作出判決或是裁定變更監護人或是讓監護人承擔賠償責任。在英國，設有公設監護人和保護法院來保障監護制度的實施。并且在英國的《1989年兒童法》中規定了居住令、禁止采取措施令、家庭援助令等命令用以解決父母與子女之間的私人爭端。在英美國家，未成年人最佳利益是未成年人監護制度設定的宗旨，并且設立監護機構和監護機關以保障未成年人的合法權益，保護身心健康安全。

二、未成年人監護存在的問題及現狀

2015年1月1日起實施的《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干意見》中，首次明確了未成年人最大利益原則，在處理未成年人監護侵害問題中，應當優先考慮并保護未成年人的身心健康與人格尊嚴。同時，在《民法總則》中也強調了兒童最大利益作為國家監護制度的價值取向。根據總則規定，居民委員會、村民委員會、學校、醫療機構、婦女聯合會、殘疾人聯合會、未成年人保護組織等均有權向人民法院提起撤銷之訴，同時強調了在其他個人和組織未及時申請時，民政部門應當申請。 《民法總則》的通過確實初步規劃了未成年人國家監護制度的藍圖，但在實踐過程中依然存在問題。

父母監護不當但國家干預失職

近年來，父母作為未成年人的法定監護人，卻侵害傷害子女的案件時有發生。從“南京母親餓死兩個女兒案”到“安徽6歲女童遭親生母親及其男友虐待”，未成年人在本應該是保護傘的家庭環境遭到侵害虐待。這種情況下，考慮到未成年人的行為能力有限，要求他們能夠提出自我保護請求顯然是不可能的，但與此同時，國家的干預也是不及時的。盡管在2013年民政部門的相關部門規章提出要加強對家庭監護的監督，但由于其效力范圍有限，仍無法有效適用實踐。由于家庭自治的觀念在我國社會中依然根深蒂固，對于未成年人權益受侵害的情況，國家不能及時發現，及時介入，及時跟進。

分管部門的職責不明確

《民法總則》第二十七條確實有提出，各部門均可對未成年人監護問題進行監管，但各部門的職能交叉重合，職責難以厘清，責任無法劃分，最終形成“名義上都管但實際都不管”的現狀。 對于各個部門的分管責任，受理程序與范圍，實際操作方式等問題在相關法律法規中均沒有給予具體說明。因此對于相關立法規范的可行性在實踐中看來，效用不大。

分管部門的職責不明確

司法介入不足。在我國社會的普遍觀念中，父母對于孩子的管教不應受到外界的干預，因此，受到家庭監護侵害的孩子經常難以得到有效的救濟。再者，在立法與司法解釋中，大多規定較為籠統、不夠具體。例如，未明確申請人的資格和訴訟程序，對可以撤銷監護人資格的情形也沒有細化的規定，對“不履行監護職責、侵害未成年人權益”等法律規定也不夠具體。也正因為沒有可操作性的規范，導致政府在介入未成年人權益遭侵害的案件時，很難落實實行。

未確立有效的國家監護制度。我國的監護制度一直采取的是“大監護”的立法體制，將監護制度規定在《民法總則》的立法模式。 盡管《民法總則》中強調了國家監護制度的價值取向，并且指出各部門在一定情況下也可以擔任未成年子女的監護人，但并沒有形成完整的未成年人國家監護制度。對于監護人的監督監管的具體措施也是不明確的，缺乏對未成年人合法權益遭受侵害之前的防范保障措施，如果只有當未成年子女真正受到侵害再尋求救濟，是不能最大程度保障被監護人利益的。

三、未成年人國家監護制度的完善路徑

建立家庭監護的預防性干預措施。婚姻是社會為孩子們確定父母的手段。 從我國國情出發，家庭依然是未成年人接受教育受到保護的最主要場所，父母依然是未成年人子女最主要的監護人。因此，可以在婚姻登記時，就家庭關系、子女教育等問題有針對性地與將要步入婚姻的人交流。另外，可以在社區設立平臺宣傳未成年人保護、家庭成長環境等，由心理輔導師、律師等輪班，主動給需要咨詢的人提供服務。社區居委會也可以定期到社區內家庭走訪，聘請專業人員對家庭監護進行評估，給出專業性意見。

強化政府代表國家行使監護職責。比起各部門的混合監督，不妨可以設定一個部門具體負責未成年人的國家監護，可以選擇民政部門也可以單設一個機構。對于不同的家庭進行分層監護，對一般正常的家庭，主要是初級預防監護侵害，整合教育、醫療、社保等信息以滿足個體需求；對于潛在問題家庭，例如父母吸毒、有犯罪前科、留守兒童等，可以設立監護監督人，對監護人是否有監護能力、撫養能力實時監管，避免惡性事件發生；對于嚴重問題家庭，未成年子女無人撫養，生命遭到威脅的情況，可以撤銷監護權，交由民政部門或其他組織行使監護權。

完善未成年人國家監護制度立法。盡管在《民法總則》中已經規定了監護制度，但對于監護制度實施的細節、程序等內容依然沒有具體的闡明。為了解決這個問題，對于未成年人國家監護制度的具體內容可以以單行法的形式，對監護人的監督、未成年人的侵權救濟等具體內容做出規定，一方面，單行法可修改的空間較大，另一方面，這是對《民法總則》中總體制度的補充，有利于未來《民法典》的穩定性。

（作者單位：江西財經大學）