三峽庫區船舶污染綜合治理研究

畢 芬 殷仁勝

（三峽大學法學與公共管理學院 湖北宜昌 443002）

引言

三峽庫區跨越鄂豫兩地，是長江經濟帶的重要區段。隨著三峽水庫蓄水位的上升和現代化通航技術的運用，區域航道條件得到了極大改善，通航能力顯著提升。與此同時，三峽庫區的船舶污染問題也愈發嚴重，造成的空氣、水體和噪音污染已成為制約新時代三峽庫區綠色航運發展的關鍵因素。探索與實踐三峽庫區船舶污染的有效治理對策，對實現長江流域航運繁榮與沿線生態環境的綠色、和諧、安全發展具有重要意義。

1 三峽庫區船舶污染物來源

船舶污染物主要來源于船舶運行過程中產生的“四廢一氣”，即船舶產生的固體垃圾、生活污水、油污水、化學品的洗艙水以及船舶發動機排放的廢氣、燃油廢氣。由于近年來三峽庫區通航船舶數量呈“爆發式”增長，船舶“四廢一氣”排放對沿線生態環境的影響愈加凸顯。以船舶發動機排放的燃油廢氣為例，僅2017年三峽庫區內的船舶就向大氣中排放二氧化硫、碳氫化合物、氮氧化物21.4萬噸、顆粒物7.9萬噸，碳氫化合物1.8萬噸。

船舶排放生活污水中污染物含量（單位：噸）

1.1 船舶運行廢物

船舶運行廢物主要包括在船舶操作過程中產生的含油洗艙水、機艙水、含油壓載水等，其向水體中排放的。以船舶排放的機艙水為例：船員在操作船舶時，機艙內各種閥件中漏出的水不可避免的與船舶發動機在運轉過程中涌出的潤滑油、燃燒油等混合在一起，所產生的混合污油水的含油量一般在5000毫克/升左右，平均含油量為250毫克/升，這類混合污油水因在庫區內無法進行妥善的收集處理，往往被直排入水。既破壞庫區脆弱的水體環境，也隱藏著污染近岸土壤的風險。

1.2 船上生活垃圾

船員和游客在船上生活所產生的“黑水”和“灰水”是三峽庫區船舶污染物的主要來源之一。在實地調研中，我們了解到盡管有專門的環保打撈船和工作人員負責打撈這類船上垃圾，但由于庫區水域面積過大且打撈時間相對固定，隨著水位的起伏變化，仍會有許多平時打撈不到的固體垃圾漂浮到近岸，供收廢品的老人撿拾，船舶生活污水和固體垃圾處理達標率相對較低。

1.3 船舶航行事故

由于庫區水域天氣變化莫測，船舶在航行途中發生船舶碰撞、失火等事故的可能性仍然存在。如果船舶發生相撞或因其他原因傾覆，造成突發性的水體污染，其危害遠超于船舶操作和船上生活對庫區水體環境的影響。以三峽庫區2015年發生的船舶傾覆事件為例，2015年6月，三峽庫區重慶巫山大寧河江東寺北岸段，因突發大面積滑坡而引起涌浪，造成經過該區域的大量船舶傾覆，傾覆船舶的燃油或運載石油直接排入庫區水域，污染量大且污染面廣，對于庫區水域生態環境的破壞極其嚴重。

2 三峽庫區船舶污染治理存在的問題

2.1 升級改造困難

將三峽庫區原有老舊船舶全部升級為生態環保的“綠色船舶”，是目前最有效的治理三峽庫區船舶污染的辦法。但大量老舊船舶的升級改造絕非易事，其癥結在于“資金”和“技術”的缺位。沒有充足的資金保障，綠色船舶升級啟動難，缺乏配套的技術支持，綠色船舶航行隱患多。

2.2 污染監管短板

監管監測不到位，使得三峽庫區的海事管理部門在防控船舶污染問題上顯得有些“心有余而力不足”。現階段三峽海事部門尚未建立集船舶、無人機、雷達等于一體的船舶污染立體監視網絡，加之庫區內船舶數量多、流動性強，監管難度大，無法實現對庫區船舶污染監視監測范圍的全覆蓋。

2.3 排放制度缺陷

船舶水污染物排放控制標準低，是三峽庫區在船舶污染治理時存在的“制度硬傷”。2018年新修訂的《船舶污染物排放標準》（GB3552-2018）雖提高了船舶污染物排放控制標準，但該新標準對于內河船舶污染物排放的控制與沿海海域差異仍不明顯。

2.4 治污權責不明

船舶污染的多樣性和流動性，直接決定了三峽庫區的船舶污染治理不能采用單一的治理方式。但由于三峽庫區船舶污染治理涉及重慶和湖北兩個省市的政府、專門的海事管理部門以及重要的水利樞紐單位，管理執法與污染治理存在一定難度。船舶航行或發生事故所產生的跨區域、跨流域污染“如何治”、“由誰治”、“治不好怎么辦”都是現階段庫區船舶污染治理所面臨的棘手問題。遺憾的是現階段整個三峽庫區尚未明確劃分各省市和職能部門之間有關跨區域船舶污染治理的權限和追責主體，也無跨區域合作治理船舶污染的正面案例。

3 治理三峽庫區船舶污染對策

3.1 標本兼治：打造庫區“綠色船舶”

針對岸電建設及老舊船舶拆解等需要大規模資金支持的項目，一方面加強政府財政資金的投入和適當引入社會治理專項基金，另一方面則通過設立綠色船舶優惠清單和船舶防污獎勵機制，提高船運企業推動船舶升級改造和達標排放船舶污染物的積極性。同時針對三峽庫區船舶升級改造所存在的技術問題，建議整合庫區現有的優勢研發資源，加強跨區域、跨流域的船舶污染防治技術合作，提高庫區船舶污染治理的科技水平。

3.2 多元施策：打造高效治理閉合系統

船舶污染的多樣性決定了其在治理時需從多個方面入手綜合施治，建議從加強船舶排放監管能力建設、擴大環境監測管控范圍和完善安全應急管理體制三個方面著手，打造三峽庫區船舶污染治理高效閉合系統。加強船舶排放監管能力建設離不開高新技術的支持，建議三峽庫區各部門在治理船舶污染時可通過購買第三方技術服務來實現對船舶污染排放的遠程在線監控。建議庫區各環保部門和海事管理部門加強對國際領先的船舶污染監測技術應用試點，逐步探索建立具有三峽庫區特色的污染監測管控體系。

3.3 凸顯法治：織密依法治污網絡

（1）庫區船舶污染防治特色立法。建立庫區“防”、“治”、“賠”全流程保障的法律體系。具體包括細化調整庫內船舶污染損害責任強制保險制度，制訂有關區域聯防聯治、港航行業綠色發展的政策法規，配套出臺關于三峽庫區港口岸線管理、港航安全、航運管理、航道養護、工程建設、水上交通安全和污染排放控制等方面的地方規章，為庫區船舶污染治理的順利開展提供法律保障。

（2）沿線海事部門聯合執法。加強三峽庫區海事部門嚴格執法、聯合執法，督促企業落實安全生產和防污染主體責任是治理庫區船舶污染的一劑“強心針”。建議整合海事、公安、港航等水上監管力量，進一步推進巡航、管理、搜救一體化建設和水上應急指揮平臺綜合建設，打造高效應急系統，對發生在庫區內的船舶偷排漏排、溢油等污染行為進行嚴厲打擊，將突發事故污染損害降到最低。

（3）構建船舶污染公益訴訟體系。依法追究排污主體責任是織密依法治污網的重要舉措，其核心在于解決“由誰提”和“由誰管”的問題。建議在發生船舶污染事故后，賦予污染發生地和采取預防污染措施地檢察院和指定機關、組織向所在地海事法院提起船舶污染公益訴訟的權力。

3.4 共建共享：加強監管方式創新

（1）區域政府聯動新服務。一方面通過擴大市場主體、樞紐單位和主管部門在治污過程中的參與度，能夠實現對庫區船舶污染相關信息的統一分析，解決在多元化治理過程中存在的負外部性和行政依賴過度的問題，另一方面建立政府與其他部門、單位的聯絡協調機制對于開展船舶排放聯合執法監管，落實船型標準化地方配套資金和增加標準船型研發推廣經費具有促進作用。

（2）港航企業聯合新業態。治理三峽庫區船舶污染時應同步推動各行業協會完善行業內部規章制度，以行規行約來約束港航企業的非法經營行為，使其自覺遵守和貫徹實施國家關于船舶流動污染防治法律法規政策。同時政府應積極推動庫區各港航企業進行聯合，使之能夠集中優勢科研資源一同研發新技術和攻克轉型升級難關。

（3）庫區公民聯手新意識。加強對庫區居民、船員的環保意識教育，通過開展環保知識普及教育和船舶污染治理公眾參與等活動，使庫區居民對船舶污染“零容忍”，形成“守護一江清水，你我有責”的新意識，在船舶污染治理過程中充分發揮群眾監督的力量，讓船舶污染治理更加透明。

結語

總之，近年來三峽庫區通航船舶數量快速增長，船舶污染物也因此快速增加，這為三峽庫區船舶污染治理帶來了嚴重的影響。通過對三峽庫區船舶污染治理存在問題的分析，并提出改善措施，將有助于三峽庫區環境的改善。