新形勢下開展高校內部控制審計初探

付文科

摘要：新時代背景下，我國高校教育體制綜合改革和爭創“雙一流”高水平大學不斷深入。高校內部審計人員如何在新形勢下開展有效的審計工作，維護高校的合法利益.促進高校的可持續發展，已經成為目前的重要課題之一。高校內部控制審計在高校教育事業的發展中起著重要作用，然而，我國高校內部控制審計仍然面臨著諸多問題，導致審計難以起到良好的效果。文章對目前高校內部控制審計所處的時代背景和面臨的問題進行分析，并提出了相關的實踐經驗和探索。

關鍵詞：高校內部控制審計創新發展

一、新時代對內部審計的新要求

在黨的十九大上，習近平總書記宣布中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。新時代高校內部審計同樣面臨著日益增長的審計需求與審計發展不充分不平衡之間的矛盾。高校內部審計應助力高校發展，為實現高校“雙一流”改革的目標和政策的落實而服務。然而，原有的內部審計體制、方法已然無法完全滿足新時代對高校內部審計的要求。在此新形勢下內部審計需要在以下三方面進行變革：

（一）提高政治站位，內部審計的工作主旨更加宏遠

習總書記在黨的十九大報告中提出改革審計管理體制、中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》提出要組建中央審計委員會等重大舉措充分顯示了國家對審計工作的重視，同時也提高了審計的政治站位。201 8年初審計署發布了第11號令《審計署關于內部審計工作的規定》（以下簡稱11號令），11號令強調內部審計要從以財政財務收支審計為主向以業務和管理為主的綜合性審計方向發展，同時增加了“內部控制風險管理情況審計”等職責，這些都是新時代背景下國有經濟關注的焦點，也是國家審計關注的重點。

（二）提升目標層次，內部審計的服務功能更加突出

11號令在內部審計的定義中增加了“促進單位完善治理、實現目標”這一內部審計目標，該目標定位更加符合組織治理和組織發展的需求，在增加了“建議”的職能的同時，還將內部控制和風險管理的監督職能劃人內部審計的領域，突出了內部審計和組織目標的一致性，實現了內部審計職能由監督評價向服務建議的轉變，彰顯了內部審計的內部服務特征。

（三）拓展職責范圍，內部審計的內容層次更加深入

11號令將內部審計業務范圍拓展到組織內的所有業務活動。審計內容的層次從傳統的管理職能審計提升到了以風險管理、內部控制為重點的現代管理審計。隨著內部審計的職責范圍向內部控制規范與風險管理的方向延伸，內部審計的職能將從一個點延伸到整個面，不僅僅局限在財務會計資料中，將短期目標與長期發展規劃相結合，有益于單位內部控制體系及風險管理體系的建設及完善，能系統地、全面地梳理并解決各類經濟活動、經營活動中存在的風險點及突出問題。避免屢審屢犯。同時，這種系統化的建設也為審計實務提供更多的審計線索與痕跡。

二、開展高校內部控制審計面臨的問題

隨著雙一流高水平大學建設步伐的推進，高校之間的競爭日益激烈，高校辦學風險也日益增加。11號令將內部審計定義為“對本單位及所屬單位財政財務收支、經濟活動、內部控制、風險管理實施獨立、客觀的監督、評價和建議，以促進單位完善治理、實現目標的活動”。與審計署4號令中的定義比較，新定義將內部審計的目標定位為“促進單位完善治理、實現目標”，增加了對內部控制管理和風險管理的目標，意味著內部審計的范圍進一步擴大，高校開展內部控制審計刻不容緩。然而，在新時代背景下高校內部控制審計面臨著諸多問題。

（一）內部控制理念較差

目前，《第2201號內部審計具體準則——內部控制審計》及《行政事業單位內部控制規范（試行）》雖然已經頒布實施多年，但許多高校管理層，以及中層管理干部，對內部控制管理體系的建設及意識淡薄，對內部控制在日常工作中防范風險的認識和理解不足，忽視對自身業務活動的風險防范，這使得內部控制對風險防范的作用流于形式，效果不佳。

（二）內部控制執行力度不強

隨著高校綜合改革的開展，內部控制涉及到財務處、人事處、設備處、基建處等學校各個部門，涵蓋預算執行、財務收支、人事資產、基建修繕、教學科研等等多方面內容。通過對高校內部控制審計發現，由于高校缺乏現代化信息管理模式，加上部門問的信息無法得到交換和共享，各個部門之間缺乏有效的銜接及相互牽制，使得內部控制執行效果無法達到預期值，造成嚴重的資源浪費。

（三）內部控制審計制度不完善

目前，很多高校內部審計機構都沒有及時出臺《內部控制審計實施辦法》，導致高校內部控制審計開展缺乏制度支撐和規范化的審計操作流程。此外，雖然教育部2016年發布了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，但是非部屬高校大都沒有參照這個文件制定自身的內部控制指南或評價標準。

（四）高校內審人員的內部控制審計經驗不足

近年來，隨著高校不斷優化內部治理結構，內部審計成效顯著。11號令明確內部審計要對本單位開展內部控制及風險管理審計，因此內部審計職能得到進一步拓展，逐漸轉變為以財務收支審計、經濟責任審計、工程項目審計、內部控制審計為一體的綜合性審計，也符合高等教育體制改革的要求。由于目前高校內部控制審計實務及理論偏少，高校內部審計部門開展的內部控制審計次數不多，經驗總結不足，所以內部審計人員缺乏內部控制審計理論和實務經驗，不能將內部控制審計理論和實踐審計工作進行整合融會貫通，無法準確把握審計業務流程，距離預期的內部控制審計效果還有一定的差距。

（五）高校內部審計人員素質不高

隨著高校規模和辦學質量的不斷發展，在爭創“雙一流”的背景下，學校辦學經費的籌措渠道越來越多，基建建設以及各項專項經費的使用也越來越復雜，對內部審計的要求也隨之提高。審計隊伍力量不足及素質不高的問題越發凸顯。此外，由于高校內審工作的涵蓋內容非常豐富，內部審計人員必須具備多領域的知識和技能，除審計、財會知識外，還必須具備高校管理、法律、經濟學以及計算機等方面的知識，才能勝任專業性極強的審計工作。而目前我國大多數高校內部審計員掌握的理論知識不夠全面扎實，實踐經驗不豐富。又由于內部審計人員缺乏必要的專業培訓和繼續教育，這就使得審計工作缺乏深度與廣度，在內部控制審計中很少有突破性和創新性的發展。

三、新形勢下有效開展高校內部控制審計的路徑

（一）深化內部審計機構改革

獨立性是審計的靈魂，沒有獨立，就談不上審計。11號令主要從兩個方面對加強內部審計獨立性加以規范，其中首要的是健全保障內部審計獨立性的領導機制，規定：“內部審計機構或履行內部審計職責的機構應當在單位黨組織、董事會或者主要負責人直接領導下開展內部審計工作。”但目前高校內部審計機構在具體開展工作過程中，其獨立性往往顯得不夠。高校內部審計可以效法國有企業建立總審計師制度，設置總審計師，對內部審計的整體質量負責。并明確總審計師進入高校黨組領導班子，協助高校主要負責人分管內部審計工作，向黨組及主要負責人負責并報告工作，保障審計監督的獨立性和權威性。

（二）結合高校實際情況，加快高校內部控制建設

高校的內部控制管理體系建設較為復雜，涉及校級層面、學院層面及業務層面等幾個方面。2015年12月21日，財政部印發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，2016年4月，教育部辦公廳印發了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，要求部屬各高校“請各校根據管理工作實際.參照該指南要求，盡快組織部署相關工作，確保2016年底前完成內部控制的建立和實施。”非部屬高校的內部控制建設工作更加是大大滯后。所以，各高校應該結合自身實際，參照教育部內部控制指南要求，梳理學校各種活動業務活動，在各類業務活動中按照不相容職務相分離、互相牽制互相監督等內部控制建設的基本要求，找出現有體系的關鍵控制點和風險點，建立與本單位實際情況相適應的內部控制管理體系和評價體系，防范各類風險。

（三）內部審計機構制定《內部控制審計實施辦法》，規范審計流程

內部控制審計的必要性已不言而喻，但目前高校甚少對內部控制進行審計，高校內部控制審計的理論和實務匱乏，在高校內部控制管理體系和評價體系尚不健全的情況下，高校內部審計機構應當根據學校的辦學宗旨和長期發展目標制訂切實可行的《內部控制審計實施辦法》，讓高校內部控制審計有章可循，規范審計流程和審計方式。

（四）以11號令為準繩，著力打造內審卓越團隊

內審人員要在充分掌握審計、會計等專業知識的同時，拓展自己的學識寬度，與時俱進學習信息網絡知識、學習管理及內部控制等方面的知識。通過制定職業規范、參與理論研討、參加經驗交流、參加業務培訓等多種形式的活動，提高內部審計人員綜合業務能力。11號令明確了國家審計機關按照國家有關規定對內部審計進行業務指導，內審機構通過內部審計協會加強與國家審計機關溝通和聯系，主動接受國家審計機關業務指導。例如，GX大學于近兩年分別派兩名內審人員參加國家審計機關的扶貧審計和部門財務收支審計，采用以審代培的模式學習國家審計機關先進的審計技術方法。

（五）建立審計信息化平臺

根據高校實際和內審業務特點建立審計信息化平臺，使用大數據審計工作模式等先進審計技術方法，提高內部審計工作效率和質量。國家審計機關的金審工程已進入到三期工程的階段，已積累了豐富的經驗并取得了長足的發展，內部審計機構應主動接受國家審計機關對審計信息化建設的業務指導。

（六）提高審計質量，加強審計結果運用

審計質量是審計工作重中之重的內容，審計質量的高低對保證審計結果的有效運用至關重要。11號令指出審計機關在審計中“應當有效利用內部審計力量和成果”，這對高校內部審計的審計質量提出了更高的要求。《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》（中辦發[2015]58號）明確提出要“完善審計結果運用機制。”要建立健全審計與組織人事等單位的工作協調機制，在考核、任免、獎懲領導干部時，充分利用審計結果及整改情況作為重要依據。領導干部經濟責任審計結果和審計發現問題的整改情況，要作為述職述廉、年度考核、任職考核的重要依據。內部審計質量的提升和審計結果的充分有效利用，可以為高校綜合改革保駕護航，為建設“雙一流”高水平大學做出貢獻。

四、GX大學開展高校內部控制審計的實踐探索

（一）轉變意識觀念，提高對內部控制審計的關注度

對內部控制的有效性進行評價是高校內部審計工作的一項重要內容，也是高校治理的重要內容之一。內部審計既是內部控制的重要一環，同時也是內部控制充分有效發揮作用重要保證。內部控制審計必須與內部經濟監督管理加強聯系，其職能只能強化不可削弱。因此亟需提高其認知度，GX大學審計處主動通過常規審計、制定規章制度、信息宣傳等媒介，提升單位領導、職工以及內審工作人員對內部控制審計的認識。只有提高關注度才能得到被審計部門的理解和支持，更好地發揮審計服務職能，為部門及單位保駕護航。

（二）擴大審計對象范圍，注重增加價值功能

內部控制審計不能僅僅停留在對被審單位財務收支的內部控制進行審計，而是要深入到業務、效益等全面的綜合性的內部控制審計。單位的業務流程、控制環境等內控風險與財政財務收支的真實性、合法性緊密聯系，通常內控制度欠缺，或者內部控制未得到有效執行的單位，其財政財務收支方面的問題也一定較為突出。因此，內部控制審計更應該以組織價值增值為目的，適當地擴大審計范圍。

（三）將風險導向審計方法引入內部控制審計

內部控制審計在沿用常規審計方法基礎上，要加大對單位和業務風險的關注和考量，根據重大業務活動和高風險領域相關的內部控制對高校長期目標的影響程度，確定內部控制審計的范圍和重點。GX大學審計處內部控制審計組依據《行政事業單位內部控制規范（試行）》《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》對學校從內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督等方面進行了風險評估，以點帶面選擇教務處、設備處、科技處、社科處、網絡信息中心和圖書館等部門作為審計對象，涉及到了學校教務管理、科研管理、采購管理、信息管理等方面的高風險領域，以風險為導向進行切入，評價其內部控制情況。

（四）規范內部控制審計流程

1.做好審前調查，關注高校內部控制薄弱點。所謂“兵馬未動，糧草先行”，充分的審前調查可以為后期的審計工作提供有效支撐和保障。GX大學內部控制審計組首先通過現場查看、材料審閱、問卷調查和訪淡等方式進行審前調查。收集掌握被審計單位有關資料，了解被審計單位基本情況，厘清其主要業務事項，識別其可能存在的風險。其次是根據審前調查掌握的情況，審計人員對其內部控制進行初步評估，根據評估結果確定審計毫點方向，制定審計實施方案。

2.收集證據，評價內部控制設計及執行效果。《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》中提出“高校內部控制的目標是：保證學校經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高資源配置和使用效益。”GX大學內部控制審計組圍繞著組織架構和業務活動情況進行審計證據收集，審計組設計了內部控制調查測試表，對被審計各部門的風險點、內部控制的薄弱環節進行了測試分析，繼而對各部門內部控制制度設計完整性、合理性及執行的有效性進行評價，并指出問題和提出意見和建議。

3后續審計，落實審計問題整改。《第2107號內部審計具體準則——后續審計》指出，“后續審計.是指內部審計機構為跟蹤檢查被審計單位針對審計發現的問題所采取的糾正措施及其改進效果，而進行的審查和評價活動。”內部審計機構應嚴格落實審計問題整改，健全“對賬銷號"32作機制，建立審計發現問題整改工作臺賬，整改一項，銷號一項，確保問題徹底整改到位。

（五）創新工作模式，利用信息技術方法，提高審計效率

2018年審計處同時開展對6個二級單位的內部控制審計，但審計力量嚴重不足。為使審計工作有序、高效推進，審計處創新性地采用了多組并行、統一推進的審計模式，并且在審計中大量運用計算機信息網絡技術，既解決不同的審計組之間審計質量不統一的問題，SZ有效提高了審計效率。

實踐中，審計處將人員分為4個審計組，組織對6個被審計單位總體情況、業務和財務情況進行多維度深入分析。各審計組每周召開業務溝通會，統一流程，共享資源，共同研究審計重點，通過對審計流程的控制、審計程序的規范及審計文書的統一來提高審計質量，避免重復勞動，實現資源共享。同時組建審計數據分析團隊，巧妙利用Excel VBA和數據庫等計算機技術，利用大數據審計等先進審計理念方法，編寫審計模型，推動查核問題、評價判斷和分析問題。