優化失業保險功能的探析

張曉婷

摘要：如今，我國失業保險制度隨著社會經濟的快速發展已然達到了相對完善的水平，其不僅能夠有效保障職工的基本生活需求，還能在很大程度上確保社會的和平與穩定，對提高社會就業率有極大的幫助。然而，隨著城鎮化和產業結構的調整，失業呈現出了新的特點，現有的制度已不能滿足新形勢的需要，失業保險要由生活救助功能為主向促進就業功能為主轉變。保障人們的基本生活是其最為基礎的一項功能。而促進就業才是失業保險的根本目的。文章從中國失業保險制度的現狀出發，分析目前失業保險存在的問題，并提出進一步優化失業保險功能的建議，期望相關的專家能進行更深入的研究，充分發揮失業保險的三大功能。

關鍵詞：失業保險促進就業預防失業保障生活

一、引言

我國的失業保險制度始于1986年7月試運行的待業保險，1999年《失業保險條例》出臺后，正式建立失業保險制度。而在2011年，我國才正式開始實行《社會保險法》，社會保險體系也得以建立。盡管該保險制度已經逐步完善，但和其他幾種社會保險相比較，仍然是弱項。起源早，但是發展速度慢，其功能已不能適應新形勢的需要，在覆蓋面，統籌層級，繳費政策和待遇享受政策等方面存在著不足。

二、存在的問題

首先，覆蓋范圍小。失業保險覆蓋面小。流動性和失業風險較大的人群都被排除在外。隨著產業結構的調整，勞動力市場發生著變化，就業形態呈現出多樣化。短期工、·臨時工、自由擇業者、創業者等靈活就業人員流動性大，崗位、工作時間、收入都不固定，還有一些人員流動頻繁的企業，他們之間的勞動關系不固定，對失業保險的認識不夠，被失業保險制度忽略，這些都違背了制度的公平公正，沒有體現出社會保障的普惠性。而將靈活就業人員納入覆蓋范圍將產生一系列問題。首要的困難在于這個群體的就業、失業狀態難以定義和監測。其次是就業較為靈活的社會人群繳費水平不高，期限短，但面臨的失業風險卻很高，與工作穩定的參保人員相比較，存在一定程度的不公平性，會影響參保單位和人們的積極性，對基金收支造成一定影響。因此需要對現行的參保政策和經辦流程進行相應的調整和改革。

其次，現行統籌層次低。隨著國家經濟結構的不斷調整，城市化進程也在持續推進，社會就業人口逐年遞增，勞動力市場競爭愈發激烈，人們所承受的失業壓力明顯比以往更大，這對我國現行的失業保險制度來說，無疑是一大挑戰。現行統籌層次是以市級為單位，由于各地區、各省之間經濟發展不平衡，導致在失業基金的統籌和使用上存在較大差異。基金統籌的層次不高，再加上管理的過度分散，會導致一系列問題的爆發。一是基金結余的地域差異顯著，比如結余較多的地區，基金得不到合理利用，基金結余較低或無法收支平衡的地區，失業基金只有有限的支付能力，無法保障失業者的基本生活。二是不利于資源的有效聚集，導致基金的承受能力相對較弱.無法抵御一定范圍內的失業風險，特別是經濟顯著下滑和大規模的失業風險。三是影響著統籌區域外失業保險關系的轉移銜接，不利于勞動力的自由流動。

第三，繳費制度不合理。目前繳納失業保險金。不同企業都是根據政府確定的最低繳納數額，按照統一比例繳納，不考慮參保企業的實際狀況，也不考慮各企業間的經濟狀況和職工工資差異，看似公平合理，實際上完全背離了公平與效率的原則。而另外一些勞動關系固定。收入較高的單位，因為失業風險小，享受失業待遇的幾率低，不愿意繳納失業保險，比如我國很多地區，事業單位的失業保險都沒有列入當地的財政預算。而另外一些經營狀況不太好的企業往往以各種方式拖欠、拒繳失業保險費，主要就是因為這種繳費政策脫離實際，沒有考慮到各企業的實際，必然影響人們的參保積極性。

第四，失業保險待遇期限長，標準低，失業保險支出結構失衡。我國失業保險待遇的領取時間最長為24個月，與其他國家相比，領取期限過長，容易使失業者產生惰性，不努力去尋找新工作，增加失業者不就業的道德風險，同時失業保險的待遇標準雖高于城鎮居民的最低生活保障，卻低于當地的最低工資標準，很難維持失業者的基本生活，違背了保生活的基本功能。另一方面，在失業保險支出中，失業保險金，醫療保險費所占比重過大，同時基金收入大于支出，存在過多結余，失業保險金沒有得到有效利用，促就業和防失業的功能沒有得到充分發揮，這一問題已經引起了社會各界的關注。

第五，經辦管理體系設置不合理，信息化程度低。我國的失業保險管理工作仍存在一些問題。第一，經辦機構設置不規范，職能和職責不明確。各地對失業保險經辦機構、公共就業服務機構的職能職責沒有明確規定，管理上重疊交叉，工作效率低。二是經辦流程不統一。各地失業保險政策不統一，經辦流程上也存在差異，在關系轉接過程中存在諸多問題。失業保險作為社會保險的五大險種之一，在轉接過程中不能同其他保險一起轉移，這是失業保險制度自身和經辦機構分設造成的。三是信息化建設相對較低。當前失業保險信息化的程度落后于其他社會保險的信息化進度，不利于失業保險功能的發揮，也不符合“五險合一”的要求。

三、對策建議

現行失業保險制度起步較晚，與發達國家相比，發展明顯滯后，盡管參保人數每年都在增長，待遇水平以及基金支出的范圍也向著更好的方向發展，但是促就業、防失業功能不能充分發揮。失業保險功能三位一體，不能局限于生活救助。不能停留在保障失業人員基本生活的水平上，應該轉變為以促就業功能為主。通過擴大覆蓋面，實行有差別的繳費機制，改革待遇水平，擴大支付范圍等措施，來緩解新時代的就業矛盾。

首先，擴大失業保險覆蓋面。根據經濟發展和就業政策的實際情況，我國應擴大失業保險的覆蓋面，逐步建立覆蓋城鄉的失業保險制度。尤其是將具有最大失業風險的靈活就業人員納入覆蓋范圍，可借鑒基本養老保險和醫療保險中的“統賬結合”模式，為靈活就業人員設計個人賬戶，參保期間有結余的失業保險金，可以在退休后轉入基本養老保險的個人賬戶。在具體實施過程中，要加強對非法領取失業保險金行為的處罰。

其次，提高失業保險的統籌層次，完善失業保險經辦體制。提高失業保險的統籌層次有利于保持政策的統一性，保障參保人員的合法權益，更有利于加強失業保險的調劑功能，提高失業保險抵御風險的能力。第一，統一各地區失業保險的剛性標準，如參保條件、待遇享受條件、經辦流程、風險控制等經辦制度。關系轉接時要簡化手續，提高服務效率。第二，強化失業保險的信息系統建設，提升該制度的可行性及實效性。以便為市級統籌的地區向省級統籌發展提供先決條件，最終實現全國統籌。

第三，實行有差別的繳費制度，建立個人繳費賬戶。參照工傷保險的繳費政策，根據某地區勞動密集型和資源密集型產業的經營狀況。以及失業率變動的具體影響因素，制定有差別的失業保險行業費率繳費機制。不同的行業按照不同的比例繳納失業保險費，同時各統籌地區可以在國家批準的幅度內根據其本地區基金狀況確定具體的費率，以解決各地區基金結余不平衡、發達地區基金結余量大的問題。失業保險費的征收分為兩種：一是單位繳費；二是個人繳費，但目前沒有確立個人繳費賬戶。失業保險的個人繳費賬戶一旦建立，參保對象就能明確其保險費用的繳納情況、失業以后可以享受的待遇，可在一定程度上強化人們的參保繳費意識。同時制定個人賬戶返還制度，針對部分繳納失業保險費已經累計到一定年限，且在退休之前尚未享受過相應待遇的參保人員，可將其個人賬戶部分與利息一起轉入基本養老保險賬戶，以促進其穩定就業。

第四，縮短失業金領取期限，提高失業金領取標準。首先，應考慮失業者的多種需求，如就業年齡、收入水平和家庭負擔，并制定和失業前工資掛鉤的失業金領取標準，同時縮短失業金領取期限，制定隨時間遞減的領取制度。隨著領取時間的增加，失業金標準降低，這樣既可以保證失業者及其家庭一段時間內的基本生活，又可以促使他們盡快去勞動力市場尋找新工作，避免失業者形成過度依賴。有條件的地區還可以采用“一次性”發放的方式來鼓勵失業金領取人員創業，將未領完的失業保險金一次性發給他們，激勵失業人員自主就業。

第五，調整失業保險支出結構，擴大失業保險支付范圍。通過立法來進一步增加失業保險基金中的特定項目補貼，目的是為了促進就業，預防失業，如用于職業培訓、職業介紹、技能鑒定、社會保險、穩定崗位、創造公益性崗位以及異地就業等，將支出項目予以規范化。同時必須重視培訓質量和就業服務質量，使基金支出結構的調整真正實現促就業、防失業，增強失業保險制度的活力。

第六，完善失業動態監測，健全失業預防和調控機制。首先，必須堅持失業動態監測數據收集，擴大監測企業的范圍，以此掌握區域內重點行業和企業的崗位流失情況，為政府判斷就業形勢，實施失業預防和調控提供數據支持。二是將失業動態監測和預警上升為制度安排，納入失業保險基金支出。三要及時統計各地區、各行業、各勞動群體的失業數據，設定科學的失業預警線，建立健全全國性的失業信息管理平臺，在社會可承受范圍內控制失業。保持就業穩定，

四、結語

失業代表著舊的勞動關系的結束，關系到社會經濟的發展與秩序的穩定，失業保險作為唯一一種針對失業者設立的社會保險，促進新的勞動關系的建立，維護和諧穩定的勞動關系。如何優化其功能一直是社會保障領域的熱點問題，關鍵要有效利用失業保險基金。最終實現失業保險的可持續發展。各級政府要提高認識，據實決策，不斷完善失業保險制度，發揮三位一體的功能。積極應對經濟生活中的失業風險。