有效運用地方政府產業引導基金支持新舊動能轉換的探討

劉元軍

摘要：當前我國經濟改革向縱深發展，新舊動能轉換是供給側改革的關鍵，地方政府合理利用政府產業引導基金。通過參股方式扶持培育新經濟增長點，優化產業結構，拓寬融資渠道，完善資本市場，促進地方政府加快新舊動能轉換。

關鍵詞：新舊動能轉換產業引導基金地方政府

一、引言

當前我國經濟改革進入深水區，2015年11月10日，習近平總書記在中央財經領導小組第十一次會議上提出要推進經濟結構性改革。其核心問題是供給側改革，需要培育新的刺激經濟增長的動能，產生經濟社會發展的新動力，調整優化產業結構，促進技術創新，對沖傳統動能。

在新舊動能轉換過程中，需要有較強技術創新驅動動力，有高效的制度保障體系，根據微觀經濟學理論，在資源完全通過市場配置分配時，容易產生市場失靈，同時，2014年12月9日國務院公布62號文件。不再允許地方政府通過補貼、稅收優惠等方式對企業進行直接扶持，但可以通過引導基金等間接投資方式來促進產業發展。因受各種因素影響，具有一定實力的創新科技企業一般都在大城市，地方上的科技型企業更多的是創投類高風險企業，更需要通過外力引導，實現資源合理高效配置。

政府產業引導基金在新舊動能轉換中，幫助企業解決融資難，融資責問題，調整產業結構，促進技術升級，加快新舊動能轉換，實現地方經濟戰略性發展。由于政府產業引導基金具有資金杠桿放大效應和扶持產業成長的特點，在世界各國培育新興產業過程中，發揮了重要作用。

二、政府產業引導基金特征與作用

（一）概念和特征

政府產業引導基金是指由政府設立的，通過扶持成長性企業發展，引導社會資金進入投資領域的基金。包含三層含義。

1.非營利性。政府出資設立基金，目的是扶持某一產業發展，而不像一般風投目的是為獲利，具有較強的政策性。

2.多樣性。引導基金的運行機制可以通過直接投資，或者與社會資金一起成立母基金，按照市場化的方式進行專業運作進行間接投資。

3.市場化運作。對企業的扶持不再是無償使用資金，而是按市場利率要求支付一定利息。

（二）國內外發展狀況

1.國外發展狀況。西方發達國家對政府產業引導基金認識較早，已經形成較為完善的體系，扶持了國家重要的產業，而從占比上，國外產業引導基金占整體產業投資資金規模偏小。一般不直接參與管理，堅持市場化的運作原則，重點投資戰略新興產業。

西方發達國家的產業引導基金發展非常活躍，美國產業投資基金規模己達到1萬億美元規模，其中一半的上市公司得到過產業引導基金支持，包括世界著名的通用、微軟、戴爾等公司都曾受益于產業引導基金。這些產業引導基金推動了高新技術產業發展，促進了資本市場發展。

就發展模式而言，國外產業引導基金主要有四種發展模式，分男11是美國為代表的市場主導型發展模式，有力地促進了美國戰略性新興產業發展；以色列為代表的政府主導性模式，促進以色列通信、IT和醫藥醫療的發展；澳大利亞為代表的混合模式，促進了其創業投資基金和新興產業迅速發展；以德國為代表的產業政策加引導基金的模式，促進了產業政策的實施以及高科技、生物產業的發展。（鄭聯盛等，2017）

2.我國發展狀況。李超、范玉貞（2009）指出發達國家美國和發展中國家印度在發展產業投資基金時都充分考慮到了政府的作用。我國政府需要在法制完善、資金支持退出渠道等方面的作為。汪蘭、劉芋（2011）對海南省設立國際旅游島產業引導基金的意義及可行性進行分析。

根據清科研究中心統計，截至2017年底，我國國內政府投資基金共設立1501支，總目標規模超過9-5萬億元，實際到位資金約3.5萬億元。政府投資基金發展具有以下特點。一是基金設立從國家級、省市級向縣區級延伸。至2017年底，省級政府投資基金計387支基金，地市級626支，縣區級已經達到459支。隨各國家級和省市級政府投資基金設立數量逐漸滿足市場需求，各區縣政府投資基金的設立步伐加快，為基層縣域傳統產業新舊動能轉換提供支持。二是引導金監管加強。財政部、發改委相繼出臺財預[2015]210號，發改財金規[2016]2800號，發改辦財金規（2017]571號，財金[2018]23號等多個文件，嚴控地方債務風險，同時政府投資基金的運作已逐漸規范。三是政府逐漸加強投資基金績效考核。在考察政府產業引導基金運作效率時，一般考核投資對重點產業的扶持作用及社會效應，基金管理及杠桿放大作用等。

三、地方政府產業引導基金在新舊動能轉換中的操作模式

我國地方政府需要對產業引導基金的設立和運作進行規范，產業引導基金的運作由政府引導，讓利于民，市場化運作，保本微利。政府引導基金應采用優先股方式參股投資企業，收取一定成木收益，優于社會資本收回本金及股息。在被投資企業中，政府應在董事會派有人員，保留在重大決策上行使一票否決的權力，不干預被投資企業具體經營。在管理上，制定新舊動能轉換基金管理辦法，為有關部門和公眾監管以及創業投資引導基金提供依據。

（一）組織結構

在產業引導基金對被投資企業投資時，對引導基金的參股方案采取實行獨立決策。

產業引導基金辦公室應在地方政府領導下運作，成立產業引導基金投資公司，由投資公司負責對被投資企業的調查，投后管理等具體事宜；管理機構由決策機構和評審機構組成，評審機構成員為各個產業領域專業人員，其中包括財務人員、科技人員、環保人員等，并且根據不同投資項目適當聘請一定專業人員參入，審核被投資企業所提供資料，從財務、創新、產業升級、環保安全等諸多方面予以考察，以保證項目的可行性。決策層由政府各職能部門組成，其中應包括財政、審計、科技、發改、招商等部門，根據被投資企業提供的資料考察項目是否符合該級政府的產業規劃，決定是否投資。

為撬動社會資本，財政資金應參股成立子基金，以有限合伙的方式成立，為保證安全，最好保留代表財政資金的產業引導基金投資公司具有一票否決權。為促進本地區新舊動能轉換工作，可以限定所成立的子基金對本地區的投資不得低于一定比例。

（二）投資企業

1.投入的方式。地方政府新舊動能轉換任務繁重，為保證所投資的企業具有高成長性和財務狀況良好，需要對既有企業進行篩選考察，找出驅動能力強，成長性高的企業進行投資，投入的方式可以采取以下幾種方式進入：

（1）直接投入。利用財政資金成立產業引導基金，對投資企業以直接投入資金換取被投資企業股份的方式進入。該方式的優點是快捷高效，因被投資企業轉讓的股份的購買者是政府，企業不會因股權分散而產生抵觸心理；缺點是對政府而言，財政自身資金有限，會增加財政壓力。

（2）成立子基金投入。政府產業引導基金通過與社會資本合作，成立合作模式的子基金，子基金由各投資者派出代表設立投委會，由子基金的基金管理人負責尋找項目并對項目進行考察，經過考察的企業由投委會表決是否投資，表決通過后，子基金以股權形式投入。該方式的優點是吸引社會資金，放大政府資金杠桿效應，扶持企業同時減輕財政負擔；缺點是投資需經投資委員會同意，效率慢，社會資本要求一定盈利回報，不一定符合政府要求。

2.投入的程序。對被投資企業，應符合政府部門需要的新舊動能轉換要求，對于直接投資的企業，產業引導基金投資公司應做盡職調查，并拿出意見，在公司內部認為項目投資價值高，低風險時，交產業基金評審機構和決策機構評審。對子基金需要投資的項目，由子基金管理人提供盡職調查報告，對所選中的項目交由子基金投委會表決通過后，交產業基金評審機構和決策機構審核。經審核同意投資后，產業引導基金公司或子基金管理人與被投資企業簽署投資協議。

（三）投后管理

對被投資企業監管，最好以事業法人機構身份進行監管，也可以遙免引導基金變成營利性機構。對被投資企業的管理，一般要求被投資企業定期提供財務報表，實行重大事項報備制度，并不定期抽查企業賬務，及時排查風險，保證投資安全。對風險控制更多地需要在《投資協議》中體現，一旦出現重大事項，經評估后確認為重大風險。需提前退出。

（四）考核

對所投資的企業，在發揮新舊動能轉換中的作用需要考核，可分為以下指標：

1.社會貢獻，考察企業在投資后增加的就業人數，稅收以及帶動效應。

Cs=e*s/l——公式1

其中，cs為就業社會貢獻率，e增加的就業人數，s人均工資，I投資額；

Ct=Lt/I——公式2

ct為稅收社會貢獻率，

Lt稅收總額。

當Cs和Ct大于1，說明在一定期間內，投資給社會就業帶來的收入或稅收大于投資總額。

2.產業升級，考察企業在投資后產品升級情況。設備升級情況以及技術升級情況。可以量化考察企業的專利技術等。

3.建設進度，對于剛剛成立的企業，考察其在投資后工程進度，生產進度。

4.風險控制，考察企業在投資后的行政管理，營銷管理，生產管理，財務管理，制度實施等各個方面的情況。

5.經濟效益，考察企業在投資后的產值和利潤。

（五）退出

在企業收到投資后，經過經營，慢慢成長壯大，到協議規定日期，產業引導基金選擇退出，一般應通過股權轉讓，大股東回購或者上市等方式退出。爭取讓產業引導基金既達到政府扶持產業發展，又充分體現財政資金公益性質，更多地讓利于社會資本和金融資金。

四、政府產業引導基金對促進地方新舊動能轉換的意義

在中國新常態的背景下，以政府為導向的產業指導基金，解決了部分中小企業融資困難和高創新性的問題。政府通過設立產業引導基金，改變了對中小企業的支持方式，優化招商引資的環境，克服市場失靈，實現政府與創業企業的多贏，促進新舊動能轉換。總體來說。政府產業引導基金在地方經濟新舊動能轉換有以下意義：

（一）有利于優化資源配置和產業結構

政府產業引導基金需要通過股權投資操作，是一種風險投資。除政府投入引導資金外，其他資本投入目的是為了獲得投資回報。因此通過市場資源配置的選擇，會將好的資源和資本集中至優質企業，客觀上加速了企業間優勝劣汰和產業結構升級優化。如果產業引導基金能獲得好的報酬，會吸引更多資源和資本，撬動更多社會投資，豐富財政投資能力，促進經濟增長。

（二）有利于理順政府和市場關系

政府進行規劃財政、稅收和把握經濟發展方向時，往往通過行政、法制手段。地方財政一般比較緊張，難以拿出較多的資金來扶持創投企業，在取消土地稅收優惠后，地方也很難在招商引資中吸引到規模科技企業，通過設立政府產業引導基金，可以利用市場方式，推動解決重點產業領域在資金技術等方面瓶頸制約的薄弱環節，規避出現市場失靈和政府失靈兩個極端。促進政府職能轉變，規范財政資金，解決政府越位、錯位、缺位的現象，促使政府履行好提供公共產品和服務，維護市場公平。

（三）有利于拓寬中小企業融資渠道

地方中小企業規模普遍不大、流動資金不足。部分創投類企業雖然成長性較好，資產負債率較低，但其抵押資產少，信用風險高，不能滿足銀行貸款、發行債券的要求，普遍存在融資難的瓶頸。政府通過設立產業引導基金，扶持這些企業成長，這些企業也可以通過提供自身的高成長率、較好財務狀況以及良好潛力，來爭取政府產業引導基金資金投入，從而避免自身經營規模小，能提供抵押資產少等條件約束。

（四）有利于完善資本市場體系

相對于大城市。地方經濟受經濟水平、歷史、觀念等客觀因素制約，資本市場發展相對落后，投融資渠道較少，企業的籌資方式基本上是銀行貸款。設立和發展政府產業引導基金，能豐富投資者投資方式，有效解決資金過剩和盈利問題，并可以拓寬企業融資渠道，中小企業可以獲得資金，降低這些企業融資成本，激活地方基金市場，完善資本市場體系，更好地助力地方經濟發展。

五、管理和運用好政府產業引導基金的建議

（一）堅持精準定位、聚焦重點

在當前新舊動能轉換的工作中，如果用好政府產業基金，其作用明顯，會有力形成新經濟增長的驅動動力，政府運用產業引導基金支持產業發展，所扶持產業應具有競爭性和高成長性，對地方經濟發展具有重要影響，且存在一定市場失靈和外部性明顯的特征。

（二）多渠道擴大資金來源

國外政府產業引導基金來源各有不同，但即便以財政資金為主，美國的來源為財政資金、金融資金和社會資本，英國主要是財政撥款，德國則是無息金融資本，澳大利亞則為財政資本和社會資本。我的地方政府一般財政較為緊張，需更好地發揮財政資金的作用。

在新舊動能轉換過程中，可以充分利用企業現有資源，對企業進行舊廠房改造拍賣，嫁接給其他需要的企業，一方面減輕投資資本壓力，同時幫助企業處理舊產能，滿足其他企業需要，地方政府有個重要的工作內容是招商引資，在新舊動能轉換工作中，如何吸引高成長力的企業，顯得更為重要，在國家禁止財稅減免后，許多地方政府的招商引資逐漸轉向以資本助力企業的模式。很多地方政府部門對產業引導基金不甚了解，很多部門對新舊動能轉換基金的作用和操作流程并不熟悉，在招商引資過程中，新舊動能轉換基金的優勢并未得到充分發揮。地方政府可以通過產業引導基金對所招商企業進行股權投資，所需資金可以通過企業掛牌購買土地款作為來源。既保全了國有資產，又扶持了企業發展。同時，可吸納大中型企業與母基金，和政府產業引導基金一起設立引導基金母基金，鼓勵吸收各類社保、養老、保險等資本共同設立母基金，拓展基金的資金來源，培育壯大一批機構投資人，更好地參與到新舊動能轉換中去。

（三）管理方式充分放活市場化

管理團隊的選擇堅持市場化運作。政府不宜直接參與基金管理，最好委托專業的基金管理團隊進行管理。要強化人才培養和選拔。新舊動能轉換是當前經濟發展改革的重要措施，產業引導基金是專業性很強的業務，政府應制定人才培養計劃，將產業引導基金的人才管理納入到政府人才培養工程。健全激勵引導機制。政府要通過建立有效的激勵機制，吸引優秀基金管理人才，提高引導基金的管理水平。同時在政府產業引導基金的收益分配方面，需采取多樣激勵措施，吸引留住優秀人才。

（四）完善宏觀環境和退出方式

政府需要完善市場環境.打破政府產業引導基金既有的政策性限制，為產業引導基金在新舊動能轉換發揮作用提供政策保障。政府產業引導基金的設立目的是為扶持某一特定產業或企業發展，促進新舊動能轉換，當所扶持產業或企業得到發展壯大時.政府產業引導基金需要退出。產業引導基金退出方式和退出時機，要結合基金運轉的市場規律，科學合理地設定基金參股的年限.根據國內外經驗，一般產業引導基金投入企業后存續的時間為5～7年最為合適。