我國政府會計改革對地方政府債務管理的影響

吳迎新 衡斌

【摘 要】 強化地方債務管理和防范地方債務風險一直是政府會計改革的目標之一。為了檢驗政府會計改革對于地方政府債務管理的作用效果，基于政府會計改革于2017年將部分省份作為試點地區構建出“天然實驗室”的背景，采用雙重差分模型（DID）對兩者之間的關系進行探索，通過面板數據的固定效應回歸模型分析，發現政府會計改革會抑制地方政府債務規模的上升，并且該結論具有一定的穩健性，由此為進一步大范圍開展政府會計改革提供理論支持。

【關鍵詞】 政府會計改革; 地方政府債務; 雙重差分模型DID

【中圖分類號】 F235? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）12-0041-05

一、引言

近年來，我國地方政府債務規模不斷攀升，截至2017年12月末，各級地方政府債務達到了29.95萬億元（審計署，2017），地方政府債務規模增速遠高于同期GDP增速，且呈現出政府隱性擔保、缺乏自我約束和舉債形式不透明等特征，隱含著較大的道德風險和信用風險。

為了加強對地方政府債務的管理，防范由此產生的債務風險，有必要高質量地確認、計量和披露地方政府債務信息。我國政府會計制度的不完善是帶來地方政府債務規模惡性增長的原因之一，因此引入權責發生制的政府會計改革是提供高質量地方債務管理信息的最佳選擇[1-3]。同樣，自2013年吹響政府會計改革號角以來，建立規范合理的中央和地方政府債務管理以及風險預警機制也成為政府會計改革的重要目標之一。關于政府會計改革與地方債務管理二者之間的關系，許多學者進行了探究，如大部分研究形式為分析我國地方政府債務的最初成因、運行模式、管理方法、現存弊端、社會風險等，由此從政府會計改革的視角提出針對性建議[4-6]。但是這些研究缺乏一個共同前提，政府會計改革是否對地方政府債務管理具有實際影響，二者之間的關系研究是目前研究所匱乏的，需要檢驗政府會計改革的政策效果。此外，現存關于政府會計改革和地方政府債務管理關系的研究大多從理論分析入手，缺乏實證數據和模型分析結果的支持。鑒于此，本文從省級層面實證數據分析角度入手，為了評估政府會計改革對地方債務管理的政策效果，采用雙重差分模型（DID）的方法進行探索，以期為我國進一步推進政府會計改革提供理論支持，并為深化推進債務管理提供建議。

二、制度背景、文獻回顧與研究假設

（一）政府會計改革背景

20世紀80年代以來，新公共管理運動的興起，強化了政府的公眾受托責任，要求在政府會計中逐步引入權責發生制基礎。為了順應政府會計改革的國際趨勢，我國自2006年“十一五”規劃期間首次提出推進政府會計改革，并在2014年提出建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。之后于2015年陸續提出了《政府財務報告編制辦法》《政府綜合財務報告編制操作指南》。在2016年進行了配套的全國行政事業范圍的國有資產清查工作，最終確定了試點單位編制2017年政府財務報告，并在全國確定了18個省份和2個城市作為試點地區。

這一實驗環境對于研究政府會計改革對地方政府債務管理的影響非常有利：一是我國從未明確將權責發生制引入到政府會計實操工作中，因此政府會計改革具有創新性，從而更方便觀測政府會計改革對地方政府債務管理的作用影響;二是我國采用逐步推進的辦法，首先選定了部分地區作為政府會計改革的試點，從而為模型檢驗構建了天然的“實驗組”和“控制組”。

（二）文獻回顧

我國地方政府債務的持續增長給社會正常運行帶來重大負擔，特別是地方政府通過地方融資平臺舉借的隱性負債，其中蘊含的潛在風險成為社會關注的焦點。為了約束隱性負債規模的不良增長，2014年國務院明確要求融資平臺要剝離政府融資職能，不得新增政府性債務。此后2015年頒布了修訂后的《預算法》，明確規定允許地方政府發行債券，在2016年制定了相應的發行額度規范說明。但實際情況是地方建設資金需求巨大，僅靠地方政府發行政府債券難以滿足需要，地方政府融資平臺仍然是解決資金缺口的主要途徑。因此可以將我國地方政府債務分為以下兩部分，一部分是顯性負債，即地方政府受中央嚴格限制發行額度的債券，另一部分為隱性負債，主要由政府融資平臺等作為融資主體舉借的政府負有償還或者擔保責任的債務構成。

為了對地方債務進行更好的管理，遏制債務規模的惡性增長，防范債務風險，需要了解債務規模增長的原因。主要分為以下兩個方面，第一，委托代理關系下地方政府被動負債，分稅制改革造成事權與財權的不對等，增加了地方舉債的合理性[7]。同時，傳統銀行貸款的融資渠道無法彌補城市化進程中基礎設施投資資金缺口，導致債務規模上漲。第二，委托代理關系下地方政府主動負債，我國特殊的GDP考核“晉升錦標賽”制度帶來地方政府舉債投資的內部激勵，形成了強烈的投資沖動[8]，特別是在“預算軟約束”的情況下，地方政府在不用付出很大成本的情況下，就可以繼續擴大債務的規模[4]。

根據地方政府債務規模增長的原因可得，解決地方政府債務規模惡性增長的可行途徑主要應從主動負債入手，采用“堵疏結合”的方法，比如目前正在逐步完善的限制地方政府發債額度政策。同時部分學者認為實行科學的政府會計改革也是實現地方政府債務管理的有效途徑，認為政府會計可以追蹤債務信息和支出信息，對于債務風險控制具有重要作用[9-10]。有觀點提出需要引入權責發生制加強對于政府隱性負債的披露，加強財政的調控能力和長期償付能力，從而提供更具動態性的信息[11]。因此，財政部于2015年10月發布《政府會計準則——基本準則》，對政府負債的定義、確認標準、計量屬性和列示要求進行了原則性規定。

但是在中國的特殊國情下，引入權責發生制的政府會計改革對于地方政府債務管理的實際影響并不是很確定。目前大部分研究都是主觀意識認為存在有利影響，缺乏實證數據研究的支持，實際上這種有利影響是否存在，作用大小都尚未可知。因此，本文使用雙重差分模型（DID）對于省級層面的地方政府債務進行研究，以實證模型檢驗政府會計改革對于地方政府債務管理的實際影響，從而為下一步全國推進政府會計改革提供支持。

（三）研究假設提出

根據國際貨幣基金組織（IMF）頒布的《財政透明度手冊》可知，債務風險主要體現在確認、評估、披露和監測等方面，因此研究政府會計改革對于地方債務管理的影響，實際上就是研究政府會計改革對于地方債務規模上升的影響，可以據此從以下路徑進行分析。

從確認方面來看，改革前各監管部門對政府負債的界定并不一致。收付實現制下的債務報表對于負債確認的范圍過窄[12]。在改革后，《政府會計準則》明確界定了政府債務的范圍，延伸了現行的確認范圍，預計負債科目的出現，確認了或有負債和隱性負債。同時預計負債和長短期借款、應付賬款的準確劃分，以及附注針對不同種類債務的計量和披露可以讓使用者區分債務風險大小和償還可能性。但是負債范圍的拓寬，會導致最終確認的地方負債規模的上升，就此而言，政府會計改革會促進地方政府債務規模的上升。

從評估方面來看，資產是償還地方債務的直接保障，政府會計改革實現了對于政府資產的清查和核算，摸清了地方政府的家底，特別是使用追溯調整法來計提折舊，形成對地方政府凈資產的準確評估，進一步評估其償債能力的強弱，從而會產生兩方面影響，對凈資產富足的地方政府誘發更高的投資沖動，導致地方政府負債規模的上升;而對凈資產貧乏的地方政府產生投資沖動的約束，特別是在政府財務報告公開的限制下，地方政府官員會抑制投資沖動，甚至嘗試縮減負債規模，使地方政府負債規模下降。

從披露方面來看，政府會計改革帶來的影響分為兩類。一方面，政府會計改革帶來地方政府信息披露有助于加強地方政府債務的管理與預警[13]。相對于之前流于形式的進行地方政府財政收支、經濟發展、支持承諾和投資項目的簡單披露，改革后需要進行平臺公示，在上下級和公眾監督下，可使用財務指標充分評估地方政府長短期償債能力，實現政府債務的風險預警。同時可通過對投資項目回報率的甄別，及時剔除不良投資項目，對地方政府官員的投資沖動進行適當約束。因此，可以降低地方政府債務規模的上升。另一方面，政府會計改革帶來的充分信息披露，又會在一定程度上暴露分稅制改革的固有弊端，為地方政府舉債規模的上升帶來合理理由[13]。此外，充分的信息披露也為地方政府加速城市化進程發展，提高地方政府債務規模提供了合理借口。因此，基于被動債務增長的角度，充分信息披露不但不會緩解債務規模的惡性增長，甚至會為其惡性增長提供更加合理的借口。

從監測方面來看，政府會計改革通過權責發生制的引入，采用雙分錄平行記賬的方式，記錄每筆業務發生的來龍去脈，實現債務管理與資產增加和費用耗費的雙接軌，據實監測每筆業務發生的合理性，對于地方政府官員的投資沖動和不良行為進行約束，從而避免部分不當舉債，實現地方政府負債的規模管理，促進地方政府負債規模的下降。

因此，提出假設1。

H1a：政府會計改革有助于抑制地方政府債務規模的增長。

H1b：政府會計改革有助于促進地方政府債務規模的增長。

三、研究設計

（一）樣本選擇與數據來源

根據財政部印發的試點規定可得，2017年作為政府會計改革的試點地區主要包括北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區、吉林省、黑龍江省、上海市、浙江省、安徽省、廈門市、江西省、青島市、河南省、湖北省、廣東省、廣西壯族自治區、海南省、重慶市、陜西省。除了廈門市和青島市外，其他18個省份直接成為實驗組樣本。其他尚未進行政府會計改革的省份作為控制組處理，剔除西藏自治區（數據缺失）。本文涵蓋的樣本區間為2016年尚未進行政府會計改革和2017年部分地區進行會計改革這兩年，由此可得樣本數據為93個。進一步拓展樣本列入數據為180個。本文所需的數據來自于Wind數據庫、中經網以及各省（市、區）財政廳官網。試點單位數據、發債規模限額數據來自于財務部官網。

（二）關鍵變量度量

1.地方政府債務規模的增長

遵循“實質重于形式”的原則，本文計量的地方政府債務包含兩種類型，一是實質的地方政府債券，二是通過政府融資平臺發放的對其負有擔保義務的城投債。本文以二者之和作為地方政府債務實際規模，用Scalei，t表示i省市在t年的地方政府債務規模。地方政府債務規模的正常增長比率應該與國家制定的地方發債規模限額增長比率相同，考慮到直接使用增長比率差會導致部分數據失真。因此，本文以相對增長額來度量地方政府債務規模的增長。相對增長額=地方政府債務本年余額-地方政府債務前年余額×國家制定的發債規模限額增長率。即ΔScalei，t表示i省市在t年的地方政府債務規模的相對增長額，ΔScalei，t=Scalei，t-Scalei，t-1×γi，t，其中γi，t表示i省市在t年時國家制定的發債規模限額增長率。

2.政府會計改革

設置兩個變量Treat和Post。Treat是該省是否采用政府會計改革的虛擬變量，已經使用新政府會計準則的取1，未使用新政府會計準則的取0。Post是該省采用政府會計改革的時點虛擬變量，已經使用新政府會計準則的年度取1，未使用新政府會計準則的年度取0，各省根據實際采用新政府會計準則的使用情況來確定。

3.地方政府債務規模的影響因素

（1）一般預算收入可以為地方政府債務的償付提供直接的資金支持。一些觀點認為一般預算收入越多，其可負擔的地方政府債務規模越大，會促進地方政府主管者提高發債規模的欲望[15]。

（2）GDP會影響到地方政府債務規模。由于發展需要，GDP不同的地區需要發債帶來的資金支持也存在較大的差異（歐陽華生2006，楊玲2004）。

（3）已有的債務余額會影響到地方政府即將增加的債務額度。在中央債務統一預算的管理下，不同地區的債務規模都有限額，因此地方政府債務規模的增長會受到已有債務規模的制約（王雷，2010;楊瓊，2002;Chris Mier，2010）。

（4）固定資產投資在城鎮化進程中發揮著重要作用，會對地方政府債務需求造成一定的影響[16]。

（5）財政赤字是財政支出總額大于財政收入總額而形成的差額，它綜合反映著政府的收支狀況，會直接造成債務的發行。地方財政赤字采用名義赤字來度量，計算公式如下：地方財政赤字=地方政府預算支出-地方政府預算收入。

（三）計量模型

雙重差分模型（DID）多用于計量經濟學中對于公共政策實施效果的評估，可以通過二次差分有效控制研究對象間的事前差異，從而將政策效果有效分離出來。因此，本文采用雙重差分模型進行政府會計改革政策效果檢驗，其基本形式如下。

模型1為雙重差分模型的基本設定。其中，Ti為分組虛擬變量（處理組=1，控制組=0）;Pt為分期虛擬變量（政策實施后=1，政策實施前=0）;交互項Ti×Pt表示處理組在政策實施后的效應，其系數即為雙重差分模型重點考察的處理效應。

鑒于本文數據符合短期面板數據的特點，無法保證個體自身因素與分組變量完全無關，因此需要將這些因素從ε中分離出來，引入ω作為固定效應，因此模型變為如下。

據此可以得出本文使用的DID模型如下：

四、實證結果

表2是省級層面的政府會計改革對地方債務管理影響的回歸結果，可以看到，Treat×Post交乘項系數為負，并且該系數為顯著的，表示政府會計改革實施后，相對于未實施的地區，地方政府債務規模顯著下降，也就是說政府會計改革會抑制地方政府債務規模的上漲，有利于地方政府債務管理，即支持H1a。出現上述結果的原因，可以從債務評估、披露和監測兩方面來考慮，一方面政府會計改革后雙分錄平行記賬的引入，使得每筆業務都有跡可循，一定程度上約束了不當負債，同時通過對投資項目回報效率的準確評估，及時遏制了部分不良投資，控制負債規模的盲目增長。另一方面，在要求充分披露政府財務報告的壓力下，政府官員為了GDP競賽，惡性負債的投資沖動得到抑制，從而對政府債務規模的上升產生良性影響。

在其他變量方面，除了地區生產總值GDP系數并不是特別顯著外，其他變量的系數都是顯著的。其中全社會投資額、財政收入和財政赤字的系數為正，說明隨著社會投資額和財政收入的增加，會促進地方政府債務規模的上升。因為社會投資額增加意味著該地城市建設需要更多的資金投入，而財政收入的上升為這些資金投入提供了保障。同理財政赤字越大，意味著政府負擔的支出越多，為了彌補財政資金缺口，當地政府往往需要透過發行債券或者其他借貸方式獲得資金，維持政府的運營，因此，地方政府負債規模會逐漸增大。而已有的債務規模的系數顯著為負，說明隨著已有債務規模的增加會抑制地方政府債務規模的上升，因為在已有債務規模較大的情況下，意味著當地政府需要定期償還的利息和到期償還的負債壓力較大，在一定的財政收入約束前提下，當地政府官員往往會抑制投資沖動，從而抑制地方債務規模的上升。

五、穩健性檢驗

本文的穩健性檢驗主要通過以下三種方式，一是通過變更因變量地方政府債務增長相對額為地方政府債務增長絕對額進行回歸度量;二是將省會城市和計劃單列市列入樣本，拓寬樣本容量，再次進行模型回歸，檢驗模型的穩健性;三是將隨機效應替代固定效應引入模型，并進行豪斯曼檢驗，驗證模型的穩健性。

表3顯示了三種方式下的不同結果，其中（1）列展示了變更變量的方法，其中ΔScale*i，t表示地方政府債務增長絕對額，（2）列展示了擴展樣本后的回歸結果，從地區來看從31增加到57，（3）列展示了隨機效應下該模型的回歸結果，相對于前兩列的固定效應（Fixed），本列為隨機效應（Random）回歸。

從表3可以看出，變更因變量后Treat×Post的系數依然顯著為負，即可以得出政府會計改革會抑制地方債務規模的上升。但是系數從-6.635變為-0.773，以及模型擬合度由0.591變為0.218可以得出，相對于以地方政府債務增長絕對額作為因變量，以地方政府債務增長相對額是更好的選擇。通過擴展樣本可得Treat×Post的系數依然顯著為負，依然支持原假設，即政府會計改革會抑制地方債務規模的上升，但明顯這種效應被弱化，僅有-0.663，同樣模型擬合度也下降為0.323。通過使用隨機效應模型可得，Treat×Post的系數依然顯著為負，仍然支持政府會計改革會抑制地方債務規模的上升。但是從模型擬合優度來看，在本研究中，隨機效應模型0.647比固定效應模型0.591更為適合，且交乘項系數在隨機效應模型中，負向影響作用更大。為了驗證結果，本文進行了豪斯曼檢驗，得到顯著性P值（prob>chi2=0.0812）高于5%，無法拒絕原假設，由此可得隨機效應模型更為合理。但是三種方式進行的檢驗都表現出本文得出的結論：政府會計改革會抑制地方債務規模的上升具有較強的穩健性。

六、結語

在地方政府債務規模逐漸攀升的背景下，我國主要借鑒“堵疏結合”的指導思想開展治理，政府會計改革在其中發揮了重要作用。為了檢驗這種作用效果，本文采用DID模型從省級層面數據實證分析的角度入手，對政府會計改革與地方債務管理二者之間的關系進行了探究，得到政府會計改革會抑制地方債務規模上升的結論，并通過了穩健性檢驗，從而為進一步大范圍推進政府會計改革提供了理論支持。

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