新時期成渝城市群轉(zhuǎn)型與空間布局優(yōu)化研究

■ 肖 磊

一、成渝城市群總體特征

成渝城市群是國務(wù)院提出的長江經(jīng)濟帶與國家西部大開放重大戰(zhàn)略中的重要支點，是長江經(jīng)濟帶上游的重要組成部分，同時也是西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的核心部分。《國務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》中指出：促進成渝城市群一體化發(fā)展，優(yōu)化沿江城鎮(zhèn)化格局，科學引導(dǎo)沿江城市發(fā)展，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制。在新發(fā)展階段下，成渝城市群需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)發(fā)展方式，突出高質(zhì)量發(fā)展，適應(yīng)沿江經(jīng)濟帶與西部地區(qū)內(nèi)陸發(fā)展趨勢，帶動西部地區(qū)發(fā)展，縮短與沿海城市的差距。

（一）人口數(shù)量較多，經(jīng)濟總量與沿海城市群存在差距

以成渝城市群為研究對象，范圍包括重慶全域以及四川省除攀枝花與三州民族地區(qū)以外的全部地市。具體包括成都、自貢、瀘州、德陽、廣元、綿陽、遂寧、內(nèi)江、樂山、南充、眉山、宜賓、廣安、達州、巴中、雅安、資陽等17個市，以及重慶市全部38 個區(qū)（縣）。

成渝城市群總面積26.37萬平方公里，2016年總常住人口1.049億人，與京津冀（1.12億）、長三角（1.56億）、珠三角（0.99億）差別不大。2016年GDP4.956萬億元，與京津冀（7.6萬億元）、長三角（14.9萬億元）、珠三角（7.3萬億元）差距明顯。由于經(jīng)濟基礎(chǔ)的差異，沿海城市群均為人口大量流入地區(qū)，而成渝凈流出1200萬人，且多為年輕勞動力。

（二）工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平不高，制造業(yè)支撐能力弱

成渝城市群工業(yè)化水平不高，2016年人均GDP4.48萬元，與京津冀（6.8萬元）、長三角（9.5萬元）、珠三角（7.35萬元）還有比較明顯的差距，還不到全國平均水平（5.38萬元）。城鎮(zhèn)化水平同樣較低，2016年僅為53%，與京津冀（64%）、長三角（71%）、珠三角（69%）差距明顯，也未達到58%的全國平均水平。

圖1 成渝城市群研究范圍

表1 2016年成渝與沿海地區(qū)工業(yè)化水平比較

成渝仍處于工業(yè)化的中前期，但制造業(yè)就業(yè)規(guī)模長期偏弱。2016年制造業(yè)總就業(yè)規(guī)模僅800萬人，與浙江、廣東等沿海省份差距明顯。成渝人口總規(guī)模明顯超過江蘇省，但江蘇省在1990年時制造業(yè)就業(yè)就已達到1000萬級別，區(qū)域差異十分突出。與此同時，成渝制造業(yè)占非農(nóng)就業(yè)比例明顯偏低，只有20%左右，與沿海省份40%～50%的情況差異明顯，與全國平均29.5%水平相比同樣落后。

（三）投資依賴明顯，自身造血能力有待加強

成渝地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展高度依賴固定資產(chǎn)投資。2016年重慶與四川省固定資產(chǎn)投資額分別達到了17361.1和29104.0億元，與GDP比例分別達到98.87%和89.06%，明顯超過70%的全國平均水平，遠高于廣東（41.51%）、上海（24.60%）的水平。2011年～2016年之間，成渝地區(qū)稅收與固定資產(chǎn)投資比例仍在下降，表明投資依賴仍在加劇，固投比例仍不斷提高。說明成渝地區(qū)仍處于以土地財政支撐經(jīng)濟的發(fā)展過程中，本質(zhì)是通過融資奠定城市發(fā)展基礎(chǔ)，為下一步發(fā)展拉開框架。

二、新時期重大背景分析

（一）長江經(jīng)濟帶建設(shè)與內(nèi)陸開放要求

黨的十九大提出優(yōu)化區(qū)域開放布局，加大西部開放力度，推動形成全面開放新格局；長江經(jīng)濟帶規(guī)劃提出西部要成為聯(lián)動多向開放的紐帶地區(qū)。

本輪長江經(jīng)濟帶發(fā)展中，長江同時扮演著“萊茵-多瑙河”與“地中海”的角色，推動深入中國內(nèi)陸的沿江城市走向國際開放，擴大對外經(jīng)濟合作的空間與機遇。

其中，成都是天然的亞太航空中心，成都機場5小時可覆蓋東亞、東南亞、南亞所有主要機場，具有發(fā)展國際商務(wù)商貿(mào)的天然優(yōu)勢。重慶是長江上游航運中心，在臨江開放、貨物轉(zhuǎn)運方面具有國家戰(zhàn)略意義。

（二）長江大保護與生態(tài)文明建設(shè)要求

生態(tài)文明是新發(fā)展階段的關(guān)鍵主題，習近平總書記專門強調(diào)了長江“共抓大保護”的重要性。從目前發(fā)展來看，成渝地區(qū)生態(tài)發(fā)展主要帶來幾個方面的影響：

一是沿長江地區(qū)的保護與生態(tài)修復(fù)上升到了新的高度，開山建設(shè)、擁江發(fā)展、臨江布局污染性產(chǎn)業(yè)的做法將得到顯著控制。以重慶為例，提出明確政策限制臨江工業(yè)發(fā)展：以175米三峽庫區(qū)等高線為基準，劃定水體生態(tài)保護控制線；長江干流及主要支流岸線1公里范圍內(nèi)禁止新建重化工項目；長江干流及主要支流岸線5公里范圍內(nèi)禁止新布局工業(yè)園區(qū)。

二是臨龍門山地區(qū)發(fā)展與大氣環(huán)境容量、地質(zhì)安全存在矛盾。但這一地區(qū)是四川傳統(tǒng)的“成綿樂”發(fā)展軸線，人口與產(chǎn)業(yè)高度集聚，但大氣擴散條件差，工業(yè)與汽車尾氣排放導(dǎo)致了比較嚴重的大氣污染問題。

三是盆周山地地區(qū)原本不適合搞大規(guī)模開發(fā)，卻大規(guī)模開山平場搞工業(yè)。在新的發(fā)展背景下，需要調(diào)整傳統(tǒng)發(fā)展方式，探索新的經(jīng)濟發(fā)展方向。

（三）人口流動轉(zhuǎn)向，帶來新的發(fā)展機遇

成渝地區(qū)人口流動的趨勢明顯變化。一是存在一定的人口回流，多為沿海地區(qū)技術(shù)人員與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，返鄉(xiāng)后對本地經(jīng)濟發(fā)展帶來較強的支撐作用，重慶開州區(qū)農(nóng)業(yè)本底條件好，許多返鄉(xiāng)人員發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，對鄉(xiāng)村就業(yè)幫扶明顯。二是新移民中知識人群比例明顯提高，到2016年，城鎮(zhèn)新增人口中超過一半人是大學畢業(yè)生，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)“白領(lǐng)化”的趨勢。近年來，成都、重慶等核心城市對高知人群的吸引力明顯提高，一方面得益于本地經(jīng)濟與政策吸引力，一方面也與我國一線城市高房價的擠出作用有關(guān)。

年輕高知人群與返鄉(xiāng)人群流入，將促進本地產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展。一是高端服務(wù)業(yè)，以往因為知識人群比例低，很難培育商務(wù)、科技創(chuàng)新、生產(chǎn)服務(wù)等行業(yè)，在新的發(fā)展時期將迎來拐點。二是本地優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，在能人回鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上也面臨新的發(fā)展，在電子商務(wù)時代，產(chǎn)品走出去的機會明顯增多。

三、新時期空間趨勢分析

（一）核心城市重構(gòu)：動力集聚但空間布局調(diào)整

城市群發(fā)展動力面臨向核心城市集聚的態(tài)勢。主要原因在于，新增的知識人群、內(nèi)陸開放的動力、創(chuàng)新相關(guān)的功能都更傾向于流入成都、重慶等核心城市，其它城市在這方面的競爭力存在較大的差距。成都、重慶在這方面的直接競爭對手是西安、武漢等國內(nèi)其它二線城市，即使愿意疏解給本地其他城市也無法做到。與此同時，成渝次級城市發(fā)展多依賴制造業(yè)，而制造業(yè)發(fā)展的大環(huán)境面臨下行，中國搞大規(guī)模工業(yè)擴張的道路已經(jīng)到了盡頭。在此雙重作用下，發(fā)展動力面臨繼續(xù)極化的趨勢。

核心城市面臨生態(tài)環(huán)境的限制。成都背靠青藏高原，大氣環(huán)境容量較低，目前大氣污染嚴重，PM2.5水平堪比河北。重慶則因為城市多山，交通組織困難重重，新培育的商務(wù)、商業(yè)空間往往與區(qū)域客運通道重疊，擁堵問題日益凸顯。在新功能植入、城市環(huán)境要求不斷提高的背景下，成都、重慶都面臨著功能疏解、打造都市圈的客觀要求。

（二）沿江城市轉(zhuǎn)型：生態(tài)管控下功能開放

與此同時，圍繞重大設(shè)施的內(nèi)陸開放口岸將逐漸興起，主要包括一些臨港城市與成都、重慶交通樞紐地區(qū)。在生態(tài)保護的要求下，重點通過國際化貿(mào)易平臺建設(shè)，發(fā)展對外貿(mào)易口岸、綜合自貿(mào)區(qū)、綜合保稅區(qū)，培育商品展銷、對外結(jié)算、對外電商、保稅物流等系列服務(wù)功能。臨江城市以打造“江海聯(lián)運”的對外平臺為主，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的大工業(yè)開發(fā)模式，更加關(guān)注功能提升而非規(guī)模集聚。

長江修復(fù)與環(huán)境治理將深刻影響沿江城市發(fā)展。以四川宜賓為例，由于城市沿長江呈帶型拓展，大量占用沿江空間，城市功能效率低下。近年來，該市通過對長江綜合生態(tài)治理取得了良好成效，沿江產(chǎn)業(yè)升級、將污染產(chǎn)業(yè)搬遷，將水污染防治與水生態(tài)修復(fù)、水資源保護同步共治。

（三）丘區(qū)城市開發(fā)：新時期工業(yè)化新載體

分析成渝分類型城市發(fā)展條件：核心城市受到環(huán)境容量限制，傳統(tǒng)功能面臨疏解，制造業(yè)不適合布局在其城市中心；盆周山地城市用地條件較差，同時地理區(qū)位導(dǎo)致交通問題嚴重，在生態(tài)保護前提下不適合壯大規(guī)模；沿江城市面臨政策限制，以生態(tài)優(yōu)先，不宜大規(guī)模發(fā)展工業(yè)。相比之下，成渝中部腹地將會成為新階段工業(yè)發(fā)展的重要載體，結(jié)合成都、重慶都市圈發(fā)展，成為聯(lián)動兩大中心城市的產(chǎn)業(yè)走廊。

成渝中部的優(yōu)勢在于：生態(tài)環(huán)境容量充足，城市基礎(chǔ)、交通條件、基礎(chǔ)設(shè)施較好，對耕地占用影響少于成都平原，腹地人口規(guī)模較大。未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)避免鋼鐵、化工等資源型產(chǎn)業(yè)，結(jié)合內(nèi)陸開放發(fā)展與國際產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)的電子、醫(yī)藥、汽車等行業(yè)。本區(qū)域存在一定程度的城市超前建設(shè)情況，將其作為產(chǎn)業(yè)基地有利于控制政府債務(wù)和房地產(chǎn)風險。

四、空間發(fā)展建議

（一）城市群布局建議

結(jié)合上述分析，對成渝城市群空間格局提出發(fā)展建議如下：

一是依托成都、重慶雙核，加快功能升級：加快積累人力資源，培育生產(chǎn)服務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)、國際貿(mào)易等現(xiàn)代服務(wù)功能。依托新功能實現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。在生態(tài)約束下推動空間重構(gòu)，形成都市區(qū)空間形態(tài)。

二是推動臨龍門山與長江兩大發(fā)展帶生態(tài)發(fā)展：以雙核為節(jié)點，分別發(fā)展以生活性服務(wù)業(yè)、特色旅游等產(chǎn)業(yè)為主的臨龍門山地區(qū)優(yōu)化發(fā)展以及依托開放發(fā)展的沿長江生態(tài)帶。兩帶差異化發(fā)展，同時加強區(qū)域協(xié)作。

表2 成渝地區(qū)各類城市優(yōu)缺點比較

圖2 建議成渝城市群功能布局發(fā)展意向圖

三是打造中部丘區(qū)的工業(yè)城市：著力發(fā)展非資源依賴型工業(yè)，打造工業(yè)城市集群，疏解成都、重慶工業(yè)，加強成渝對接聯(lián)動，促進產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化布局。結(jié)合當前人口需求特點，新增產(chǎn)業(yè)區(qū)應(yīng)與既有城市布局結(jié)合，增強產(chǎn)業(yè)服務(wù)配套，也提升對城市發(fā)展的支撐作用。

（二）城鎮(zhèn)發(fā)展建議

一是建設(shè)綠色城市，推廣綠色運營新模式。對分類型城市提出相應(yīng)建設(shè)建議：成渝核心城市發(fā)展重點是推廣綠色交通，緩解汽車尾氣排放帶來的環(huán)境污染問題；沿江城市發(fā)展重點是長江生態(tài)系統(tǒng)共建，同時完善生態(tài)管控機制，將預(yù)防、保護與修復(fù)工作同步；工業(yè)城市重點加強長江支流環(huán)境治理。

二是優(yōu)化設(shè)施布局，支撐城鎮(zhèn)空間新格局。均衡布局區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)服務(wù)向次級城市轉(zhuǎn)移。扭轉(zhuǎn)教育人群向中心城市過度集中的趨勢，在義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育方面大力推進次級城市發(fā)展，打造若干個醫(yī)療服務(wù)的重點城市，縮小與中心城市的極差。同時加強工業(yè)城市到口岸城市之間的便捷交通，降低多式聯(lián)運轉(zhuǎn)運成本、時間成本；加強中心城市至口岸城市的快速客運，整合對外貿(mào)易、對外交往功能。

三是實施人才戰(zhàn)略，以人為核心培育功能。人的發(fā)展是本階段發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，應(yīng)把握人口流動趨勢機遇，根據(jù)不同城市發(fā)展方向?qū)嵤┫鄳?yīng)的人才政策：成渝核心城市注重高知人群的引進，主要目標對象是20～35歲高學歷人群，核心是解決安居問題，提供人才公寓、產(chǎn)業(yè)配套租賃住房等后勤保障；產(chǎn)業(yè)城市要注重專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)和引進，加強對緊缺人才的預(yù)測和規(guī)劃，提高引進人才的針對性和有效性；特色縣鎮(zhèn)應(yīng)加強針對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人群的政策扶持。