從NCLB到ESSA：美國薄弱學校高素質教師隊伍建設策略研究

李娜

摘? ?要：美國聯邦政府向來重視通過教育立法來推進本國教育發展。2015年12月10日，美國時任總統奧巴馬簽署了《每個學生成功法》（Every Student Succeeds Act，ESSA），以此取代施行了14年的《不讓一個孩子掉隊法》（No Child Left Behind Act，NCLB）。從“不掉隊”到“都成功”，美國基礎教育改革進入公平與質量并重的時代。高素質教師隊伍作為實現教育公平、提高教育質量的必備要素之一，也備受重視，教師的聘任、留任以及自身素質的提高作為教師隊伍建設的“老大難”問題在美國的薄弱學校表現得更為明顯。為了保證每個學生都享有高質量的師資，美國聯邦教育部頒布了一系列改進策略。在我國當前努力實現區域教育均衡，大力改善薄弱學校的背景下，研究美國薄弱學校的高素質教師隊伍建設策略可以對改善我國薄弱學校師資提供借鑒。

關鍵詞：美國;NCLB;ESSA;薄弱學校;高素質教師隊伍

一、美國薄弱學校高素質教師隊伍建設背景

長久以來，美國各學區教育資源分配嚴重不平等，城鄉貧困地區和邊遠農村地區等落后地區的學校是教育發展的薄弱環節。2017年，全美24%的學校為高貧困學校，這些學校生源差，且分散在美國的城市、郊區和農村。2015-2016學年，全美98706所公立中小學中，農村學校達27264所，占比27.6%;全美13491個學區中超過一半是農村學區（7156個）[1]。眾多研究表明，高收入家庭的學生與低收入家庭的學生所接觸到的教師的有效性存在明顯差異，美國聯邦教育部2014年調查數據顯示，高收入家庭的學生的學業成就往往優于來自低收入家庭的學生[2]。高素質教師是提高學生學習成就的關鍵因素，而美國薄弱學校當前存在著教師資源稀缺、教師素質不高、教師隊伍管理失當等問題。

（一）薄弱學校教師資源稀缺

研究表明，低收入或少數族裔學生較多的學校所聘任的教師多為缺乏學科任教資格證的教師或新任教師，這些教師往往教學素質低，無法通過專業的教學有效地提高學生學業成績[3]。美國聯邦教育部2016年的一項評估顯示，向26個學區中的3個學區四年級到八年級的高收入和低收入家庭學生提供同樣高素質的數學教師，結果發現這一舉措將學生間的數學平均成績差距縮小了10%，由此可見教師專業素質對學生學業成就的影響。美國教育信托基金對洛杉磯聯合學區（LAUS）的師資分布統計發現，薄弱學校的學生比其他學校學生接觸到優質語言教師和數學教師的幾率更低[4]。而另一項研究通過分析21世紀初北卡羅來納州和佛羅里達州的數據發現，在薄弱學校工作的高素質教師比例明顯更低且更易離職;美國薄弱學校教師離職率為7%～10%，其中優質教師離職率占總離職率的43%～46%[5]。因此，越來越多的人擔心大部分的高素質教師不會去薄弱學校工作。

為了吸引高素質教師到薄弱學校任教，美國設置專項資金，制定相關政策對高質量教師提出硬性要求或通過間接的政策進行調控。除此之外，以調查研究結果為依據實施相應的策略以此衡量其有效性，這些策略的主要目標是提高薄弱學校學生享有優質師資的機會，然而，實驗結果表明這些策略都收效甚微。在這樣的背景下，美國聯邦政府提出了人才流動激勵計劃（Talent Transfer Initiative，TTI），主要用于應對薄弱學校高素質教師招聘及保留困難的問題。

（二）教師自身素質有待提升

提高教師素質是美國聯邦政府提升基礎教育質量的重要舉措，主要目標是提高一線教師的教學能力。而美國薄弱學校的高學歷、高素質教師較少，數學、科學和外語等學科的教師極為短缺，薄弱學校教師工資低于全美教師平均工資水平。薄弱學校教師隊伍結構的不合理，嚴重影響著教師的教學質量。薄弱學校教師的自我發展機會較少，并且需要承擔多種教學任務，增加了教師自我提升的難度。

為應對這一現狀，美國政府提出了教師激勵基金項目（Teacher Incentive Fund Project，TIF），即通過激勵現有教師改進或創新教學實踐，以績效獎勵計劃提高學生成績。教師通過各種方式來對財務激勵做出反應，包括改變教學方式、修改課程內容、延長工作時間、促進專業發展，這些將有利于提高學生學業成就。

（三）發揮學校管理/領導力的關鍵作用

美國各州和地區都致力于通過提升學校領導力來實現學校的改進，2004年，斯伍德（Leithwood）等“學校領導者和學校改進”研究的著名學者們就提出了“校長是僅次于教師的學生成績的決定因素”“制定學校領導者專業標準，必須考慮不斷變化的校長新角色要求”[6]。事實上，雖然學校領導者的數量遠少于教師數量，但是學校領導者對學生發展有著更為深刻的影響[7]。經過十多年的研究檢驗，這一基本觀點得到了有效驗證。而且，進一步研究表明，學校領導者對其學校教師發展也起著至關重要的作用，以優質校長為主導的學校教師流失率較低，且高素質教師的聘任及保留率更高、教師教學素養提升更快，而優質校長的離職將導致教師保留率降低和學生成績下降[8]。 一系列的研究表明，學校領導作為學校改進組織路徑中的支柱力量起著無可替代的領導作用——“學校領導者是一種使命而非工作”。[9]

在《每個學生成功法》（ESSA）中，提升學校領導力被確定為是改進學校教育的有效途徑，該法強調教育投資的意義在于教育活動能夠使學生的努力、教師教學和稀缺的財政資源發揮最大效益，而學校領導力在這之中具有至關重要的作用，該法倡導利用策略和干預來提高學校領導力， 以期實現教育投資的效益最大化。因此，該法頒布后，美國薄弱學校教師隊伍建設有了相應的改進，從教師激勵基金項目改進為“教師和學校領導者激勵計劃”（Teacher and School Leader Incentive Program，TSL）。

二、薄弱學校高素質教師隊伍建設策略及特點

（一）三大策略

1.人才流動激勵計劃

人才流動激勵計劃于2008-2012年實施，法律依據是《不讓一個孩子掉隊法》。

（1）實施目的

這是一項用于應對薄弱學校高素質教師的聘任、保留及擇優問題的貨幣激勵策略。主要通過對教師質量進行分析，選出學區表現最好的教師，并對愿意任教于薄弱學校的高素質教師進行貨幣獎勵，以此提高薄弱學校師資水平，達到提高學生成績的目的。

（2）實施概況

2008年，該策略在一個學區進行試點，并命名為“崛起計劃”（Project RISE），主要目的在于培養卓越的學生。實施一段時間后，政府對項目所存在的一些潛在問題進行修正，于2009年正式更名為“人才流動激勵計劃”，并將策略實施范圍擴大到了5個州中的6個學區，2010年實施范圍增加到10個學區。

（3）主要內容

第一步，確定高素質教師群體。根據學生考試成績、學校招生情況、師生聯系程度等因素對中學數學教師、中學英語教師和小學全科教師的表現進行排名，在整個學區所教科目中排名前20%的即被認定為高素質教師。第二步是將學校劃分為“潛在接收”學校或“潛在派遣”學校。潛在接收學校即學生學業成績不佳的薄弱學校（以學生考試的平均分計算，大約排在學區倒數20%的學校）。該學區的其他學校，除因已接受類似項目或為特殊學生群體提供服務而有豁免權以外的學校都被指定為潛在派遣學校。第三步是邀請潛在派遣學校的高素質教師進行轉移;如果被認定為高素質教師并在兩年內轉移到薄弱學校并留校，該教師將獲得2萬美元的獎勵基金。此外，對于原本就任教于薄弱學校的高素質教師，他們將自動獲得1萬美元的獎金，這筆獎金通過分期支付的方式在兩年內付清。

2.教師激勵基金項目

教師激勵基金項目于2006-2016年實施，法律依據是《不讓一個孩子掉隊法》。

（1）實施目的

這是一項基于績效的薪酬體系（PBCSs），為薄弱學校的高素質教師提供差異化獎金，旨在激勵教師提高自身教學素質及完善薄弱學校教師隊伍建設，以確保每個學生都有享有優質教育資源的機會。

（2）實施概況

2006年，美國國會審議通過設立教師激勵基金，自2006年到2012年，聯邦教育部分別在2006年、2007年、2010年和2012年發放了四輪基金補助，共計18億美元。四次基金發放共資助了131個教育單位，覆蓋了36個州的2000余所薄弱學校。2010年的資助單位數量達到頂峰，共計62個，并對其進行了為期五年的資金支持。

（3）主要內容

第一步，評估教師的有效性。獲得激勵基金的教師必須通過全面的審核，審核措施包括學生學業成績和審核人員對其至少兩門課程或學校實踐活動的觀察。其中，學生成績增長需要顯現出持續性，出現兩次或兩次以上的持續增長。第二步，按績效計算的獎金。根據教師工作的有效性對其提供獎金，以此激勵教育工作者提高自身素質。為了給最有效率的教師提供最強有力的激勵，獎金發放實行差異化制度。第三步，為部分教師提供額外的薪酬。基于績效的薪酬制度要為承擔了多個角色及責任的教育工作者提供額外薪酬。第四步，支持教師專業發展。基金用于輔助教師和校長改進自身工作。主要包括為薄弱學校教育者反饋評估信息，并有針對性地對教育工作者專業發展提供依據。

3.教師和學校領導者激勵計劃

教師和學校領導者激勵計劃于2015年12月開始實施，法律依據是《每個學生成功法》。

（1）實施目的

2015年12月，美國新頒布的《每個學生成功法》將“教師激勵基金項目”更名為“教師和學校領導者激勵計劃”。作為教師激勵基金項目的延續，教師和學校領導者激勵計劃主要是協助各州、地方教育機構和非營利教育組織改進績效薪酬體系和全面人力資本管理系統（HCMS），以此提升薄弱學校的教師隊伍素質和學校領導者管理水平，從而有效提高學生學業成績。

（2）實施概況

2017年，聯邦教育部設立了14項獎勵基金，為期3年，第一年度共計撥款88058069美元。

（3）主要內容

教師職業途徑課程可以使教師隊伍的角色多樣化;通過不同的職業階段推進，促進教師發展并獎勵優秀教師;激勵在學校中擔任教學領導角色的教師;在高需求的學校，吸引、支持、獎勵和留住有效的教師和管理人員;實施針對教師領導者和校長的嚴格、持續的領導力發展培訓，以及基于有效性和創新性的薪酬結構。

（二）策略特點

1.延續性與互補性

上述三項策略分別通過薄弱學校的教師聘任及保留、教師自身素質的提高和學校領導力建設三方面全方位地在薄弱學校建設高素質教師隊伍，三個策略間具有一定的連續性。從教師和學校領導者激勵計劃可以看出，對于薄弱學校教師隊伍的建設是不斷改進革新的，并且具有一定的補充性。在《不讓一個孩子掉隊法》下的兩項策略都忽視了學校管理在教師隊伍建設中的重要作用，因此，在《每個學生成功法》的支持下，將原有的策略進行了改進和補充，更加重視人力資本管理系統的建設。

2.有效性與廣泛性

首先，三項策略均由聯邦法律支持，具有法律依據;而且，聯邦政府統一撥款使其具有強有力的資金支持，奧巴馬政府加大了對教育領域的投入，尤其是在改進薄弱學校的具體政策上，有效地將撥款的公平性與競爭性相結合，從而保證了改造薄弱學校的穩定性和有效性。其次，策略實施的范圍較廣，有效保障了全美薄弱學校師資建設的公平性。最后，各項策略都有明確的目標和篩選標準，具有較強的操作性。

3.具有一脈相承的理論基礎

三項策略均屬于貨幣激勵策略，都是通過向教師和學校領導者提供獎金提高其積極性從而改善薄弱學校的教師隊伍建設。后兩項策略的理論基礎殊途同歸，都是利用教育工作者績效指標向教育者提供反饋并提供績效獎金的策略的行動理論。如圖1所示，教師和學校領導者激勵計劃屬于B路徑，主要是通過向教育者和資助者提供績效反饋達到提升教育者有效性的目的;教師激勵基金項目屬于C路徑，根據教育者的績效等級提供績效獎金以達到提升其有效性的目的。

三、薄弱學校高素質教師隊伍建設策略實施成效與困境

（一）對小學學生學業成績產生一定積極影響，但對中學學生影響甚微

開展相應策略的學區的小學生成績提高較為明顯，主要表現在閱讀和數學方面。學生成績同比上漲兩個百分點，并且每年在這一基礎上穩步上升。一學年的學習差距相當于將閱讀學時由8個月延長至24個月，數學學時由8個月延長到18個月的效果，學生學習效率得到較大提升。然而，評估顯示，策略對于中學生學業成績影響較小，相比較之前的學習，中學生學業成績增長2%左右。[11]

（二）一定程度上改善教師聘任與保留問題，但學區分布不均

人才流動激勵計劃有效地將高素質的教師轉入薄弱學校任教，有針對性地填補了薄弱學校師資空缺。轉移的教師比一般的教師更有經驗。以數學學科為例，被認定可轉移的教師教學經驗比一般教師平均高出5年，并且教師自身學歷更高，多為碩士或博士。相關調查顯示，高素質教師填補空缺率高達88%，意味著每10個空缺崗位就有9個高素質教師填補空缺。人才流動激勵計劃的獎金是在兩年內分期支付的，在獎勵金支付期間，教師的留任率為70%～93%;在獎勵金支付期滿后，教師留任率有所下降，為51%～60%[12]。但對比之前的整體情況仍得到一定改善。

（三）完善薄弱學校高素質教師隊伍管理制度

研究發現，工作滿意度低、在學校有較小的影響力和自主權、擁有較少的專業發展機會通常是教師流動最主要的原因。因此，美國探索實施教師領導力項目，通過為教師提供領導機會來吸引和留住教師。對原有策略進行改革，將人力資本管理理論融入教師隊伍的管理。實踐證明，這些持續的教師領導力項目通過為教師提供支持和發展機會，有效地提高了教師工作滿意度，為他們在工作中賦予了發言權，一定程度上改善了教師留任狀況。盡管教師領導力項目帶來的益處顯而易見，然而維持教師領導力項目也面臨諸多挑戰。雖然學校可能會獲得撥款資助啟動教師領導力項目，但找到長期和持續的資金支持是最大的挑戰之一。大多數學區需要尋求外部資助，但許多學區無法保證未來的項目資金來源。此外，學校文化、治理結構、教師與管理者的角色和關系等因素都會影響教師領導力項目的實施情況。

四、小結

我國薄弱學校教師隊伍建設的產生與發展，既有歷史原因，也受經濟、政治、文化的制約，同時還有學校自身的原因。進入新世紀以來，特別是《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》頒布以來，我國把促進教育公平、促進義務教育均衡發展、加快中小學特色學校建設、深化教育領域綜合改革作為教育政策的重要指向，在一定程度上促進了薄弱學校教師隊伍建設。但是，其主要著眼點是一種“救助”“幫扶”的外在援助理念，缺乏對薄弱學校自身發展的合理規劃與愿景展望。應借鑒美國對于薄弱學校高素質教師隊伍建設的相關策略，建立學校改進的長效機制，通過建設薄弱學校高素質教師隊伍，實現教育公平和教育質量的同步發展。

當今世界，教育進入一個公平與質量并重的時代，任何國家的教育改革都必須符合其社會文化。應廣泛了解并理解我國薄弱學校高素質教師隊伍建設工作的重要性和特殊性，找準我國薄弱學校高素質教師隊伍建設存在的主要問題，制定更為切實可行的政策措施，才能建設一支符合具有中國薄弱學校特色的高素質教師隊伍，進而實現教育公平和教育質量的協同發展。

參考文獻：

[1]Lorna Jimerson Ed. D. The Competitive Disadvantage： Teacher Compensation in Rural America[R].Washington， 2003.

[2]Adler， Moshe. Findings vs. Interpretation in“The Long-Term Impacts of Teachers” by Chetty et al[J]. Education Policy Analysis Archives， 2013（21）：14.

[3]Cowen， Joshua M.Winters， Marcus A. Do Charters Retain Teachers Differently？ Evidence from Elementary Schools in Florida[J]. Education Finance & Policy， 2013， 8（1）：14-42.

[4]U.S. Department of Education. Improving Americas Schools Act of 1994[EB/OL]. http：//www 2.ed.gov/legislation/ESEA/toc.html， 1995-07-01.

[5]U.S. Department of Education. A Summary of Highly Qualified Teacher Data for School Year[EB/OL].http：//www.ed.gov/programs/teacher/resources.html， 2014-04-25.

[6]Danzig A B， Collier L C， Fernandez K M. Coaching Principal Interns[M]. SensePublishers， 2014：81-98.

[7]Collie， M.， D. A. Green. Leadership Effects： School Principals and Student Outcomes[J]. Economics of Education Review， 2012， 31（1）： 92-109.

[8]Béteille， T.， D. Kalogrides， S. Loeb. Stepping Stones： Principal Career Paths and School Outcomes[J]. Social Science Research， 2012， 41（4）：904-919.

[9]Richard Bates.Administering the Global Trap： The Role of Educational Leade[J].Educational Management & Leader-ship， 2002， 30（ 2） ： 139-156.

[10]Skinner R R. Charter School Programs Authorized by the Elementary and Secondary Education Act（ESEA Title V-B）： A Primer[C].Congressional Research Service Reports. Library of Congress. Congressional Research Service， 2014.

[11]Linda Darling-Hammond， Barnett Berry. Highly Qualified Teachers for All[J].Educational leadership，2006（3）：14-20.

[12]Darrow A A. The Every Student Succeeds Act （ESSA）： What It Means for Students with Disabilities and Music Educators[J]. General Music Today， 2016， 30（1）： 41-44.