以雇主為主導的英國現代學徒制改革研究

楊紅荃 肖渝琪

[關鍵詞]英國 現代學徒制 雇主主導

[中圖分類號]G40-059.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2019）03-0082-07

1993年11月，英國政府宣布要進行一項新的學徒制改革——現代學徒制，并將此次改革看作振興職業教育與培訓體系的國家行動計劃。自此，英國學徒制開啟了現代化發展新進程。

一、英國現代學徒制改革歷程

（一）啟動“現代學徒制計劃”，擴大學徒制規模

英國進入大規模機器生產時代后，其職業教育以學校教育為主，而學校職業教育過于重視理論知識教學，并不能很好地承擔起培養技術人才的重任。雖然學徒制也是英國職業教育典型的人才培養模式，但其制度功能非常有限，無法得到勞動力市場的認可。英國政府開始反思并借鑒其他國家的經驗，設想在傳統學徒制基礎上進行現代學徒制改革。現代學徒制以產學合作理論為依據，將傳統學徒制與學校職業教育相結合，在實踐中培養人才，有助于強化產業培訓與職業教育之間的聯系，解決青年就業者技能訓練不足、缺乏經驗的問題。

1994年，英國政府正式啟動“現代學徒制計劃”，并在之后不斷推進這一改革計劃，使之成為英國當時最重要的職業教育改革戰略。現代學徒制項目剛開始時在14個行業部門試運行，包括農業、建筑、商業管理和零售業等，主要對象是16～17歲的中學畢業生;1995年推廣到54個行業，并實施了高級現代學徒制項目，主要針對18～19歲的青年;1996年，英國政府將高級學徒制并入現代學徒制項目;到1997年時發展了72個不同的培訓框架，并將原來的“國家受訓生制”納入現代學徒制項目，對象主要是16～18歲的青年。一系列的改革行動取得了一些成效，參加學徒培訓的人數也越來越多。在此基礎上，英國于2004年再次啟動新學徒制項目，同時做出了一些重大改革。2008年，英國政府在《世界一流的學徒制：政府對英格蘭學徒制未來的戰略》中宣稱，要讓現代學徒制成為英格蘭16歲以上青年的主流選擇。除此之外，成立國家學徒制服務機構、運行學徒制官網、加大政府投資以及完善法律建設等改革措施和法案，持續推進著現代學徒制改革大規模發展。

（二）發布《理查德學徒制評論》，注重學徒制質量

英國職業教育在數量發展上取得了顯著成績時，質量問題也日益暴露出來。2012年6月11日，英國商務、創新和技能與教育部門宣布，任命英國企業家與創業學校的創始人理查德（Doug Richard）對英格蘭的學徒制進行審查評論。同年，理查德撰寫了《理查德學徒制評論》（The Richard Review of Apprenticeships），提出了十條改革建議，包括重新定義學徒制、更加關注學徒的成果、確保所有的學徒在完成學徒之前都達到英語和數學的良好水平、鼓勵更多的多樣性和創新的培訓等。同時指出，學徒制的核心必須是雇主和學徒之間的關系。《理查德學徒制評論》的目的是確保將來該計劃能夠滿足不斷變化的經濟需求，不斷提供高質量的培訓及雇主和學習者需要的專業認可的資質和技能，并最大限度地發揮政府投資的影響力，同時認為應該對學徒進行批判性的審視，并為未來學徒的最佳培訓內容確定一套原則和優先事項，以確保每個學徒都能享受新的高質量的培訓，以及獲得專業認可的資格。

（三）新一輪改革強調雇主主導作用

《理查德學徒制評論》的發布是英國現代學徒制新一輪改革的開始，此次改革規模和程度更大，并從規模優先轉向質量發展，以體現雇主核心作用，調動雇主積極性，由雇主主導學徒制的未來。

雇主主導作用的學徒制改革持續深化。第一，提出“開拓者項目”。為了回應理查德提出的問題，2013年10月，英國政府發布了《英格蘭未來的學徒制：實施計劃》報告，并啟動實施了其中提出的“開拓者項目”，即在現代學徒制實施過程中，不同的企業雇主聯合起來共同開發學徒制的標準，共同開發教學案例，這標志著新的學徒制改革啟動。“開拓者項目”第一階段由行業中的領軍雇主和專業機構實施，并將重點放在處于經濟前沿、專業標準已經確立的領域，分別是航空航天、汽車制造、數字產業、電子技術、能源與公用事業、金融服務業、餐飲制造、生命科學與工業科學等。2014年3月進入項目第二階段，新增加了14個項目標準。2015年10月開始實施項目第三個階段，越來越多的雇主和行業部門參與到新學徒標準的開發中。第二，改革資助政策。2014年3月6日，英國政府發布了《英國學徒制的未來：資助改革技術咨詢》報告;2015年1月13日，英國政府發布了收到的反饋并做出回應，將讓雇主直接控制學徒的培訓資金，以使所有學徒的標準提高到最好的水平，更加適應雇主的需要，這是學徒制改革的關鍵環節。第三，制定發展規劃。2015年12月，英國商務部、創新與技能部和教育部聯合發布了《英國學徒制：2020年發展愿景》報告，制定了五年發展規劃，將致力于提高學徒制質量，到2020年培訓出300萬個學徒，還宣布了將成立學徒訓練局（Apprenticeship Delivery Board）和學徒制學院（Institute for Apprenticeship）。第四，設立專門機構。2016年，英國實行“未來學徒項目”，支持培訓機構設計新的學徒訓練項目，根據新的學徒標準，及時滿足企業雇主對學徒新的能力要求;成立新的學徒訓練局，聚集國內頂尖企業，通過充分發揮這些企業的號召力和影響力開展高質量的學徒制項目。2017年1月，英國教育部發布了關于成立學徒制學院的咨詢報告，收集各方意見。4月，學徒制學院正式成立，這是為確保學徒制質量的重要舉措，在這個由雇主領導的新的獨立機構中，雇主將完全掌握學徒制度，設計學徒制項目，制定學徒標準和評估內容。第五，持續關注效益。2018年1月5日，英國教育部更新了《學徒制改革計劃：效益實現》戰略，列出了學徒制改革的目標，概述了一系列高水平的項目成功指標，并總結了對于雇主和學徒的益處。

二、雇主起主導作用的英國現代學徒制改革舉措

盡管英國現代學徒制在之前的改革中取得了一些成效，但仍存在著嚴重的質量問題，也將面臨新的挑戰。由雇主主導新一輪改革后，英國在學徒地位、企業參與和質量保障這三個方面推進了一系列的新政策措施來促進現代學徒制發展。

（一）提高學徒地位

1.保障“學徒制”術語的權威性。隨著有關學徒品牌的增長，學徒制越來越受到重視，政府擔心“學徒制”這個術語可能會用于不符合高標準的低質量課程，從而影響法定學徒培訓機構的聲譽，也會給那些認為自己是學徒并學習低質量課程的人帶來負面經驗，并對實現學徒增長和促進經濟及社會效益提升產生不利影響。2015年7月29日～8月19日，英國政府就“學徒制”一詞進行了磋商，將咨詢意見發送給500多名重要利益相關者。2015年9月，英國政府公布了對咨詢的回應，將在《公司法案》中加入一項條款以保護“學徒制”這一專業名詞，禁止任何人在英格蘭的任何課程或培訓中使用“學徒”或“學徒制”一詞，除非該詞是涉及政府資助的學徒制，但這不會影響可以自由向自己的員工和學徒（包括擁有學徒合同的人員）提供培訓的雇主。該措施將加強和保護培訓提供者、提供法定學徒的雇主和參加培訓的學徒的聲譽，維護他們的利益，確保法定學徒培訓不與低質量的培訓混淆，并確保市場上的公平競爭，使培訓提供者、雇主和個人受益，防止未經授權使用學徒名稱，進而使雇主更有信心投資高質量的學徒。

2.設置多層次的學徒制體系。《英國學徒制標準規范》自2011年頒布之后，又在2013年3月、2015年2月和2017年4月進行了三次修訂，進一步層次化學徒制體系，豐富完善各項標準要求。針對16歲及以上的年輕人，英國的現代學徒制體系滿足了不同層次學徒培訓的需要，從低到高，包括中級學徒制、高級學徒制和高等學徒制。這三級學徒制不僅與英國國家職業資格有相互對應的關系，也與普通高等教育有著緊密的聯系。多樣化的學徒制體系為學徒提升了培養層次，在不同層級為職業教育與普通高等教育之間搭建了相互貫通的橋梁，為學徒能夠繼續學習深造提供了通暢的路徑，使學徒擁有更加靈活、多元的職業生涯發展道路。這也為促進英國國民終身學習提供了保障，而如普通教育一樣給予學徒制學位，更有助于提高職業教育在社會中的地位，增強其吸引力。

（二）鼓勵企業參與

1.制定雇主主導的學徒制標準。2013年，英國政府在《英格蘭未來的學徒制：實施計劃》中宣布由雇主設計新的學徒標準，以取代從前的學徒制框架，目標是從2017年或2018年開始全部采用新標準。新的學徒標準清晰簡明，包含了明確的職業概況，列出了職業責任，并與將在工作場所應用的知識、技能和行為相聯系，規定了培訓提供者和雇主在提交學徒計劃時必須滿足的最低法定要求，闡明了學徒必須具備的能力。

在英國政府實施的“開拓者項目”中，由雇主牽頭，與專業機構共同開發了新的學徒標準，同時還設計了每一個學徒崗位的評估標準，并確定應由獨立的第三方團體（以雇主和專業機構為主）來考核學徒。2015年，英國政府頒布了第四版《英格蘭學徒制標準規范》，對學徒的培訓學時、在崗和離崗培訓時間、各等級的學分、技術知識資格等都做了詳細的要求。改革后的學徒制標準以市場和雇主的需求終端為目標，更具靈活性，注重培養學徒的綜合技能，從而提升學徒質量。

2.經濟上給予企業激勵政策。2017年4月，英國政府開始實施征收學徒稅的新制度，通過英國稅務局（HMRC）管理的付工資時扣繳所得稅系統（Pay As You Earn System），從全英國符合條件的雇主處收取，它適用于英國各地的公立和私立機構，及所有部門的雇主。征稅率為雇主薪酬的0.5%。與此同時，每位雇主將獲得15000英鎊的津貼，以抵消他們的征費責任。這意味著只有年薪超過300多萬英鎊的雇主才會支付征稅，而英國只有不到2%的雇主會繳納學徒稅，絕大部分企業并不需要承擔這筆費用，這從某種程度上保護了參與學徒制的中小企業。預計2019—2020年，英國將征稅30億英鎊。

此次學徒制經費資助方式的改革實際上借鑒了法國和丹麥保障學徒制經費的做法，目的是通過向大型企業雇主征稅，為2020年開始的300萬新學徒承諾提供長期穩定的資金來源，并給予雇主在設計、選擇和支付學徒培訓方面更大的控制權，企業既可以委托給高質量的教育和培訓機構，也可以自行培訓。同時，是否繳納學徒稅將作為參與英國政府重大招標項目的基本條件，這一舉措也將激發企業參與學徒培養的積極性。

（三）加強質量保障

1.確定學徒制學科的基本要求。《理查德學徒制評論》提出，學徒制應該吸引一些最好的學生，包括那些數學和英語優秀的學生，并建議所有學徒在完成學徒制之前都應該達到英語和數學二級水平。對此，英國政府做出回應，提出必須確保學徒具有就業所需的識字和算術能力，強大的識字和算術能力被廣泛認為有利于學習者、雇主和經濟發展。英國政府要求，二級學徒完成學徒制時必須達到英語和數學一級，然后必須向二級學習，所有三級和四級學徒在進行終點評估前都必須達到英語和數學二級水平。雇主還應確保學徒有機會運用他們在工作場所學習的英語和數學，這將有助于他們未來的就業和職業發展。英語和數學水平測試基于普通中等教育證書的標準，更加重視核心素養和算術能力，預計在2018年，英國政府將提供新的職業技能資格，以確保滿足雇主的需求。

學徒制培養不僅僅是為單一的工作和雇主進行培訓，學徒也必須能夠適應不同的角色和雇主，提高職業發展能力。因此，所有以雇主為主導的學徒標準都必須同時培養學徒的可轉移技能，如自我管理、溝通和人際交往能力、解決問題、創新和創造力等。

2.健全學徒制課程體系。為培養高質量技術人才，對于學徒制的課程開發，英國政府也十分關注。學徒在完成學徒制培訓時，不僅要獲得國家職業資格，還必須獲得技術證書和核心技能證書。所以，英國的現代學徒制課程框架都要求包含核心技能要素、能力本位要素（即職業技能）以及知識本位要素（即技術理論基礎知識）三個方面，這三者在改革過程中逐步形成了既相互聯系又相互獨立的課程體系。

核心技能課程是一種新的課程理念，是基于學徒職業與崗位的變動性提出的。核心技能是指適用于任何職業的能力，包括溝通交流能力、數字運用能力、信息處理能力、團隊合作能力、自我學習能力以及解決問題能力。職業資格課程主要與具體職業和崗位相適應，注重培養能力，幾乎能覆蓋所有職業的各個層次，包括普通教育證書高級水平課程、國家職業證書課程和普通國家職業證書課程，并將在崗培訓與離崗培訓兩種方式相結合。另外還有技術證書課程，從2015年9月開始，英國政府要求14～16歲的學徒除了學習中等教育有關課程以外，還必須選讀3門技術證書課程，以加強動手能力訓練，更好地適應職業與崗位需求。技術資格還與高等教育的基礎學位相銜接，為學徒能繼續接受普通高等教育提供了晉升的新通道。

3.建立終點評估制度。學徒制改革的一個重要方面就是終點評估（EPA），它是由一個獨立的終點評估機構（EPAO）實施的。終點評估指學徒能夠展示符合學徒制標準所需的全部技能、能力和知識，并將它們結合起來應用到實際工作要求和環境中，終點評估合格后才能獲得最終認證，并被授予證書。

這種評估模式將確保一致性，增加學徒以及潛在雇主對學徒的信心和價值。大部分終點評估的引入都將學徒制的重點轉向了結果，即學徒在課程結束時掌握了哪些知識和能夠做哪些工作，保證了可以根據標準認證考察學徒的全部能力，減少過程持續評估也使培訓者有更多的精力側重于培訓和教學，而不是評估和認證。終點評估的結果將因職業而異，反映所涉工作的性質。英國政府也要求評估應至少包括兩種不同的方法，綜合學位學徒的終點評估應被納入學位資格，并且要確保有關雇主、雇主代表團體、專業團體、部門機構和其他擁有專業知識（包括評估專業知識）的人員參與第三方審查。

4.構建學徒制治理新體系。2017年4月，英國教育部發布了《學徒制學院戰略指南》和《學徒制問責聲明》，標志著英國學徒制改革建立了新的治理體系，涵蓋了學徒制實施各方利益相關者，包括政府部門的教育部（DFE）、以雇主為導向的學徒制學院（IFA）、公共獨立部門教育與技能撥款局（ESFA）和資格與考試監督辦公室（OFQUAL）、專業服務機構高等教育質量保障辦公室（QAA），以及即將成立的學生辦公室，明確了各機構在學徒制總體責任，標準的制定、審查和批準，培訓質量，與改革學徒制有關的資格質量和適用性，評估質量，標準認證，核心原則，制定和實施資助政策以及共享數據等九個方面的職責與任務。除此之外，ESFA頒布了一系列準入條件保證學徒制培訓質量，包括對學徒培訓提供者、學徒培訓終點評估機構及學徒標準開發者等的限制;要求簽訂相關協議或合同保證學徒制順利開展;學徒制相關機構設立自己的董事會、理事會或咨詢委員會，定期討論協商學徒培訓過程中出現的問題。這些機構功能多樣、職責清晰，能夠平衡各相關者利益，形成了可以相互銜接配合的學徒制治理網絡。

三、對我國現代學徒制試點建立的啟示

2014年5月2日，我國發布了《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕 19號），提出要開展校企聯合招生、聯合培養的現代學徒制試點，完善支持政策，推進校企一體化育人。2014年8月，教育部發布《關于開展現代學徒制試點工作的意見》（教職成〔2014〕9號），2015年1月，教育部職成司發布《關于開展現代學徒制試點工作的通知》（教職成司函〔2015〕2號），標志著現代學徒制試點在我國正式啟動。不過，我國現代學徒制剛剛步入起步階段，無論是規模發展還是質量提升，都必須受到重視，需要借鑒其他國家的成功經驗。在文化背景上，英國與我國比較類似，其現代學徒制的成功改革對我國現代學徒制試點建立有很好的借鑒作用。

（一）明確政府責任，完善官方政策法規

近幾年，我國剛開始建立現代學徒制試點的工作，政府還未健全相關政策與制度體系，有關現代學徒制宣傳以及服務機構也未完善。政府究竟應發揮什么作用、處在什么位置，還需要理性思考。例如，英國政府一直將技能開發視為國家戰略，而現代學徒制被作為國家發展戰略的頂層設計，政府在學徒制改革中僅起宏觀統籌的作用，以多種方式提供補助和經費，未過多干涉雇主和培訓機構對學徒的培訓過程。

2018年2月12日，我國教育部等六部門印發了《職業學校校企合作促進辦法》（教職成〔2018〕1號 ），其中提到，鼓勵職業學校與企業合作開展學徒制培養。開展學徒制培養的學校，在招生專業、名額等方面應當聽取企業意見。有技術技能人才培養能力和需求的企業，可以與職業學校合作設立學徒崗位，聯合招收學員，共同確定方案，以工學結合方式進行培養。教育行政部門、人力資源和社會保障部門應當在招生計劃安排、學籍管理等方面予以傾斜和支持。我國政府已在進一步完善與學徒制相關的政策性文件，擔當領導責任，這對現代學徒制試點的建立十分有利。

英國政府在2013年啟動新一輪的學徒制改革時對“學徒制”重新定義，明確其內涵，并立法給予保障，之后又構建了十分完善的制度體系。而我國在這方面一直有缺失，存在學徒制被濫用的情況，如雇主發現進入這個行業的學生只有部分資格，并沒有足夠的學習、工作經驗和實踐技能等。在政策、法律層面，我國首先要做的就是對學徒制有明確的概念界定或對現代學徒的身份有官方資格定位。

（二）保障培訓質量，增強學徒制吸引力

在傳統教育觀念上，我國和英國一樣都重視精英教育和學術研究，輕視職業教育和技能實踐，而且學徒培訓的質量問題也一直為學生和家長所擔憂。因此，對于大多數學生和家長來說，學徒制教育并沒有吸引力。

如何提升現代學徒制在教育中的地位是改革中的一個難題。英國政府提出加強理論知識學習，提升學術層次;新設置了高等學徒和學位學徒，為學徒能夠繼續學習深造提供了機會和平臺。2014年，我國時任教育部副部長的魯昕也曾提出，要打通職業教育學生從中職、專科、本科到研究生的上升通道，搭建人人皆可成才的“立交橋”，努力讓每個人都有人生出彩的機會。在推進現代學徒制試點的進程中，我國需要形成自己的、能夠與普通教育相互溝通的學徒制培訓體系。

為了保證學徒培訓的質量，英國在課程內容的設置上強調“做中學”，以工作任務為中心，將理論知識與職業實踐緊密結合;評估方式科學公正，以課程內容為依據制定評估標準并現場考核，以等級評分形式體現職業資格證書和能力考核的結果。我國的職業教育課程偏重理論，實踐不足，相應的職業資格證書也不能代表學徒的能力，很多學徒畢業后并不能直接投身工作崗位。因此，在課程設置和評估標準上，我國亟待進行科學調整。

（三）加強經濟刺激，調整經費資助方式

經濟效益是企業首要關注的核心目標，所以在經費資助方面應保障企業的實質性利益，并且兼顧大小企業。自2014年起，英國政府將雇主作為資助的中心，使雇主成為培訓的購買者，培訓機構不得不重視雇主的需求。2017年4月，英國政府開始對大企業征收學徒稅，而對于中小企業實行對雇主的學徒制補貼政策。為了保障培訓質量，英國政府與企業簽訂協議，將對企業的學徒培訓投資與學徒培訓的完成率連接在一起。我國可借鑒英國的成功經驗，以學徒培養結果為導向，為企業設立專項補貼和優惠政策。

在個人的經費資助方面，16～18歲學徒的培訓經費全部由英國政府承擔;19～23歲的學徒由政府部門和雇主各承擔50%;24歲及以上的學徒，政府承擔一半以上。自2013年8月起，24歲及以上、參與三級及以上學徒制的學徒可以向英國政府部門申請繼續教育貸款。這是保障學徒基本生活的一種有效方式，直接關系到學徒參與現代學徒制的積極性，也減少了企業參與學徒培訓的成本投資。我國在經費投入時也必須重視對學徒個人的資助，以吸引更多的學生參與學徒培訓，擴大現代學徒制的規模。

（四）引導企業參與，給予培訓自主權利

試點階段另一個重要問題就是企業對待現代學徒制的態度。由于學徒培訓的質量沒有保障，以及企業人力資本投資的損失，使雇主們不愿意承擔學徒培訓的責任。對此，英國在學徒制改革過程中，形成了由雇主主導學徒制的制度。

此前，英國采用的是國家統一的學徒制框架，這是國家保障現代學徒制質量的基礎性措施。為發揮企業的主導作用，英國政府逐步進行改革，采用雇主設計的學徒制標準代替國家學徒制框架。我國企業參與積極性不高，主要是由于在學徒培訓中企業沒有自主權，只是起著配合學校教育的作用。我國在企業開展現代學徒制試點時，應考慮到企業對學徒的需求，給予企業培訓學徒的話語權，由企業主導，聯合相關政府機構、培訓機構及職業院校制定學徒標準、資格評估標準及培訓策略。我國政府于2018年2月發布的《職業學校校企合作促進辦法》指明，開展學徒制培養的學校，在招生專業、名額等方面應當聽取企業意見，這明確了企業的主要作用。

（五）建設專門機構，促進宣傳管理工作

在學徒制的宣傳、推廣和服務方面，英國早在2008年就成立了專門的國家學徒制服務機構（NAS），2009年建立學徒制官網，為雇主、學徒、家長提供大量的介紹和宣傳學徒制的信息，搭建學徒制供需雙方的互動平臺，并從2008年開始連續9年舉辦“國家學徒制周”活動，進行各方的分享交流。2013年新一輪學徒制改革后，英國國家學徒制服務機構開展了名為“學徒制的新時代”的推廣運動，政府又相繼成立學徒訓練局來聚集大型企業，借助其號召力和影響力推動學徒制項目以及學徒制學院發展，滿足學徒制培訓需求。

我國僅靠教育部和人社部推進現代學徒制試點的建立，并不能顧及各方面的工作，需要有專門的學徒制機構進一步宣傳和推廣。近幾年，我國也開始舉辦職業教育活動周和全民終身學習活動周，并推廣職業教育專業教學資源庫和職業教育國家教學標準體系建設工作，但在專門針對現代學徒制的活動和建設上還需進一步開發完善。

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