從副中心控規看規劃創新

[摘要] 為深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，示范落實黨中央、國務院批復的《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》，率先踐行黨的十九大精神，北京市組織編制了《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）（2016年—2035年）》。在編制北京城市副中心系列規劃中，不斷探索創新規劃理念、建設模式和治理方式，積極構建副中心高質量發展的框架體系，推動實現城市副中心和通州區跨越式發展，打造新時代的精品城市。

[關鍵詞] 城市副中心;? 控規;? 改革創新;? 高質量發展

[中圖分類號] D616? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? [文章編號] 0529-1445（2019）03-0052-04

規劃建設北京城市副中心，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。2014年習近平總書記視察北京以來，北京市始終堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位的要求，以創造歷史、追求藝術的精神，推進城市副中心規劃編制工作。2018年12月27日，經歷多輪修改完善、匯集各方智慧編制完成的《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）（2016年—2035年）》獲黨中央、國務院批復。這為城市副中心的未來發展指明了方向、明確了目標。2019年1月11日，北京市行政中心正式遷入城市副中心。2019年1月18日，習近平總書記視察了北京城市副中心綠心、劇院、圖書館、博物館和副中心綜合交通樞紐設計模型，詳細了解副中心重大工程項目規劃建設情況。煥然一新的城市副中心，正在邁入高質量發展新征程。在這個過程中，改革創新的理念貫穿規劃建設管理的全生命周期，為高質量發展保駕護航。

初步形成改革創新的基礎框架

開展副中心戰略規劃輔助中央決策，在規劃建設管理方面謀求全面的改革創新。為全面貫徹落實習近平總書記2014年2月視察北京的重要講話精神，深入實施京津冀協同發展規劃綱要，2015年4月至2016年5月期間，北京按照“創新、綠色、協調、開放、共享”五大發展理念要求，編制《北京城市副中心規劃》，并分別報送2016年3月24日的中央政治局常委會、2016年5月27日的中央政治局會。習近平總書記充分肯定了北京城市副中心的戰略作用，并作重要指示。規劃從改革創新、統籌協調、綠色發展、文化傳承、宜居社區五個方面詮釋了城市副中心的創新發展藍圖，積極探索新的城市發展模式。

以城市副中心的規劃建設推進行政體制改革。規劃建設過程中，結合全市行政辦公集中布局、整合分散的行政資源，大幅減少行政辦公用地規模。通過制度創新，減少機構和層級，提升部門協作的管理效率。通過構建政務公開綜合平臺，著力提升為市民服務的水平。新辦公區本著節約、精簡、高效的原則，著力塑造服務型政府的新形象。

創新規劃，強化科學高效的規劃管控體系。突出統籌協調，加強北京東部地區和河北廊坊北三縣的區域統籌，實現統一規劃、統一政策、統一管控。建立城市設計指導建設的工作體制，推動“多規合一”，謀劃“一張藍圖”。建立多級的規劃公眾參與制度，以生態保護紅線和城市開發邊界為抓手，完善空間管制的約束機制，完善依法執行規劃的監管機制。

創新建設模式，實現城市功能的良性發展和配套完善。建立企業與政府長期合作模式，由企業負責城市功能形成中的規劃、建設、運營，通過采取深度一級開發的建設方式，保證建設質量。以功能的匹配度為建設節奏，建立“政府+設計單位+深度一級開發企業+使用單位”的協同工作機制。創新投融資模式，降低成本，集成應用海綿城市、綜合管廊、國際一流綠色標準等新技術新要求，突出綠色發展、突出文化傳承、突出宜居社區，樹立城市建設的標桿示范。

實施精細化管理，形成共建共治共享的管理新模式。完善城市治理體系，建立城市規劃建設管理和治理的“示范特區”。引導社區、社會組織和市場力量參與，構建政府與社會共建共管共治的新型城市治理模式，實現城市精細化管理。

創新工作組織模式，中外聯合開展國際方案征集。為落實中央“世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位”要求，2016年6月至12月，北京市組織開展副中心總體城市設計工作，向世界征集設計方案。來自9個國家和地區的14家行業排名前列的設計機構，和內地12家權威甲級設計院組成12個聯合體參與此次方案征集。這種中外聯合模式，既能夠充分發揮中方設計團隊熟識屬地特征、文化特質與大尺度空間規劃豐富經驗的優勢，又能夠廣泛引入外方設計團隊的國際視野與前沿理念、技術，兩者充分碰撞與融合，保證了規劃方案理念新穎超前又不脫離實際，為后續規劃落實奠定了扎實基礎。

采用“完整綜合”模式，確保充分吸納設計亮點。成立由吳志強院士領銜的方案綜合工作營，由遴選出的三家優秀設計方案工作團隊會同市規劃院組成方案綜合工作組。分別對12個設計方案進行無差別的深度剖析解讀，以確保最大限度汲取各家之長，保障每個優點與亮點的系統采納，保障不遺漏任何一個有價值的設計亮點。城市設計綜合方案形成了特色鮮明、結構清晰、蘊涵文化的總體城市格局，為后續規劃深化工作打下了良好的基礎。

明確城市副中心控規的高質量發展目標

堅持以習近平總書記對北京重要講話精神為根本遵循。著眼于進一步強化“四個中心”功能建設，始終把總書記對北京重要講話精神貫穿于規劃編制的全過程和每個環節。不斷提升“四個服務”水平，突出新時代、新使命、新作為，齊心謀劃城市副中心可持續發展的精細藍圖，努力實現更高水平、更有效率、更加公平、更可持續的發展。

體現中央關于“一核兩翼”的高標準高要求。牢牢抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，圍繞對接中心城區功能和人口疏解任務，算好總體賬、結構賬、分區賬，發揮示范帶動作用，打造中心城區功能和人口疏解的重要承載地。做好自身疏解，嚴控人口規模和城鎮開發強度，劃定戰略留白地區，提高發展質量和水平，與河北雄安新區共同形成北京新的兩翼。

構建“副中心質量”規劃建設管理框架。通過“指標分解、空間落位”集中落實新版北京城市總體規劃要求，率先在推動高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價和考核體系等方面取得新突破。規劃提出76項規劃核心指標，劃定16類管控邊界及管控分區，實現了“空間+指標”的全域管控。

堅持以人民為中心的發展理念。把居民需求放在重要位置，以和諧宜居生活為出發點，以組團、家園為單元，按照中心城區標準優化配置教育、醫療、文化等公共資源，“以新促老”整體提升老城品質，推進職住平衡，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

推進控規層面的“多規合一”。將街區作為控規編制和管理的基本單元，嚴格落實生態保護紅線、永久基本農田和城市開發邊界三條控制線，以藍綠空間為底色，以大運河、六環路為主線，科學配置各項資源要素。率先實現城市副中心街區層面控規與生態環境、基礎設施、公共服務等相關專項規劃的全面融合。

放眼京津冀廣闊空間謀劃城市副中心未來發展。處理好與通州區、東部各區、廊坊北三縣的關系，實現發展的整體性和協調性。尤其是加強推動城市副中心與廊坊北三縣地區統籌發展，強化交界地區規劃建設管理，建設京津冀區域協同發展示范區。

突出城鄉統籌，積極探索面向新時代的城鄉融合發展新思路新模式。從城鎮化空間體系構建、城鎮化模式創新、集體產業用地減量提質、美麗鄉村特色塑造及城鄉空間品質提升五個方面，對通州區新型城鎮化示范區建設提出戰略性要求、具體實施路徑和政策機制保障。這為下一步鎮（鄉）域總體規劃及實施方案、鎮中心區控制性詳細規劃及美麗鄉村規劃的編制明確了思路和框架。

創新落實和實施城市副中心控規

注重規劃的實施保障。城市副中心控規對保障規劃實施進行了較為詳細的論述，明確提出制定實施方案和行動計劃，加強組織領導與體制機制改革和政策創新;明確提出實施常態化的體檢評估制度，實現一年一體檢、五年一評估。城市副中心控規相關論述，在編制、審批過程中多次征求相關委辦局意見并不斷調整完善。這為控規的實施奠定了良好的基礎。

制定指導意見、實施方案和行動計劃。市委研究室和市發展改革委在“打造北京重要一翼”調研課題基礎上形成《關于扎實推進北京城市副中心規劃建設的指導意見》（以下簡稱“《意見》”），作為指導副中心規劃建設的綱領性文件。《意見》制定了2022年和2035年建設目標，明確了重點工作、政策創新和實施保障任務等。學習新版北京總體規劃實施經驗，市規劃自然資源委組織編制了《北京城市副中心控制性詳細規劃實施工作方案（2019年—2022年）》（以下簡稱“《方案》”）。《方案》將城市副中心控規中提出的具體要求分解落實，列出100項任務清單。每項任務都明確工作內容、主責單位和時限要求，力求一年實現一個新變化，每年都有新進展。市發展改革委聚焦拉開城市發展框架，制定了近期行動計劃，重點梳理形成2019年實施的市級重點項目庫。包括交通、市政基礎設施、生態環境、產業等領域240余項重大工程，當年計劃完成投資約750億元。同時制定未來三年實施項目儲備項目庫，條件成熟的項目可隨時調整至實施項目庫。通州區結合自身情況制定了區級項目庫，和市級項目庫相銜接。這標志著“指導意見+實施工作方案（100項任務清單）+近期行動計劃（項目庫）”的規劃實施模式初步形成。以此層層推進、不斷深化細化規劃實施路徑，確保一張藍圖干到底。

加強組織領導，推進體制機制改革創新。北京市委、市政府、市人大、市政協和相關委辦局率先搬遷至北京城市副中心行政辦公區，起到了重要的示范帶動作用。同時，北京市進行了重大機構改革，在市委市政府城市副中心建設領導小組下，新設立中共北京市委城市副中心工作委員會和北京城市副中心管理委員會（以下簡稱“城市副中心黨工委、管委會”），作為市委市政府派出機構，與通州區委區政府合署辦公。2019年1月12日，城市副中心黨工委、管委會正式揭牌成立，實現市區協同與部門協同，形成“副中心的事副中心辦”的工作局面，推動城市副中心規劃建設管理高效運行。在城市副中心控規編制之初，市規劃自然資源委就專門成立副中心工作辦，下設副中心規劃處、督查處、綜合處3個處室。隨著城市副中心一期搬遷工作的完成，副中心辦和通州區規劃國土分局也將實現合署辦公。為更好地實現公共空間的一體化管控、提高用地兼容與混合利用水平，實現建設一個不一樣的精品城市目標，相關委辦局也在探索體制改革、完善機制創新。

推進審批制度改革先行先試。通過深入推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，提高行政服務效率，維護公平高效的市場秩序。通過深化公共服務類建設項目投資審批改革試點，下放審批權限，推進投資項目“一張網”審批。通過完善企業服務標準，建設優化營商環境示范引領區。通過制定土地供應與方案設計審查銜接機制，推動重點地區和重點項目實現帶方案入市交易等審批制度和工作機制的創新，優化營商環境，促進以高質量服務推動高質量發展。

設立北京城市副中心投資建設集團有限公司（以下簡稱“北投集團”）。2017年11月，北京市正式批準設立北投集團。組建北投集團旨在承載京津冀協同發展建設任務，進一步提升城市副中心及通州區規劃建設統籌水平，加強開發模式創新，推進投融資體制改革，加快與雄安新區形成“一體兩翼”的發展新格局。

積極推進金融投資體制機制改革。結合城市副中心現實需求，完善財政轉移支付機制，加大市政府投資支持力度，加快健全符合城市副中心功能定位、有利于高質量發展的財政體制機制。加強與金融機構的溝通對接，積極爭取中央財政和國家政策金融支持，在保持債務風險可控的前提下，積極向國家申請城市副中心新增地方政府債務限額單獨核定。規范推進政府和社會資本合作機制，有效吸引、擴大社會資本投資規模。創新經營城市模式，鼓勵北投集團開展融資模式創新。建立長期穩定的資金籌措機制，加快完善債務管理制度體系，建立政府債務風險預警和應急處置機制，支持金融機構不斷創新金融產品和服務模式等。

推動城市副中心實現跨越式發展

2019年1月18日，習近平總書記調研京津冀協同發展，并視察北京城市副中心。他在座談會上指出：如今，北京城市副中心控制性詳規編制完成，高質量發展的政策措施正在修改完善。下一步，和城市副中心緊鄰的三個縣，如何實現功能延伸？中心城區老城如何重組，如何提升行政管理效率、提高精細化管理水平？“這都是下一步要思考的問題。”1

城市副中心控規的落實和具體實施，要秉持開放胸懷，加強學習，用好外腦，集聚各方資源力量，深化改革、擴大開放，提升城市管理水平，優化城市營商環境、法治環境。要以咬定青山不放松的勁頭、“功成不必在我”的胸懷和功成必定有我的責任擔當，穩扎穩打、久久為功，確保做一事成一事，推動實現城市副中心和通州區跨越式發展，打造新時代的精品城市。

[參考文獻]

[1]《北京城市副中心規劃》（2016年5月27日報中央政治局會議版本）

[2]《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）（2016年-2035年）》（2018年12月27日中共中央、國務院批復）。

（作者簡介：杜立群，北京市城市規劃設計研究院副院長，教授級高級工程師）

責任編輯 / 沈? ?聰