宋代監察制度體系之借鑒

卿定文 童成帥

[摘 要]回溯中國古代監察制度史，緣起秦漢直至清末，經歷了長達兩千多年的發展歷程。毋庸置疑，監察制度在我國封建國家政權中占有舉足輕重的地位。它不僅監察官員的犯罪行為，打擊貪污腐敗之勢;而且在制約相權與皇權，調節地主階級內部奢靡之風，亦具有一定的作用。宋代作為我國封建社會監察制度史上長足發展的關鍵時期，不僅繼承了隋唐的監察制度，而且還依據時代特色深化了監察體制原有的基本內核，它汲取歷代監察制度之精華逐步發展為較為完備的制度體系。以古鑒今，通過對宋代監察制度產生緣由之發展脈絡、內在特性之總體概括、借鑒意蘊之時代總結的多維度邏輯分析，總結出新時代社會監察需借鑒的合理內核與基本要義。

[關鍵詞]宋代;社會監察;歷史借鑒

[中圖分類號]D90 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284（2019）03-0056-05

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“深化政治巡視，堅持發現問題，形成震懾不動搖，建立巡視巡察上下聯動的監督網;深化國家監察體制改革。”[1]其作用是強調監察制度要不斷優化升級，精準對癥其主要問題。回溯歷史長河，監察制度的建立在中國歷史上淵源深厚。史學家們幾乎一致認為“宋代監察制度對于當今社會的影響巨大”[2]，卻鮮有對宋代監察制度與新時代監察制度關系的探究。基于這一視角來看，探究宋代監察制度之合理內核，對不斷完善當前我國的監察體制與機制，嚴防“燈下黑”，具有重大現實意義。

一、宋代監察制度的演進與主要特點

北宋建立之初，社會矛盾孕育其中，在中央集權和地方分權對抗的矛盾之間直接催生了宋代監察制度萌芽的出現。在大宋朝建立以前，中原地區就依次更替了五個政權及十余個割據政權，俗稱“五代十國”。在這一時期，地方藩鎮割據戰火不息，加之沙陀族統治者的生性悍戾、統治兇暴，整個社會演變成誰擁有軍隊，誰就能面南稱帝的強權政治勢頭;基于此，如果宋太祖趙匡胤不想方設法對這種分裂割據的局勢進行遏制，其政權則會立馬出現搖搖欲墜的境況;故而趙匡胤經常窮思竭想——怎樣使得趙宋王朝能久安長治、天下太平，而不致步入前朝破滅的后塵;于是，北宋朝在安家立國之初，便實施了“強干弱枝”[3]的基本國策。

宋朝繼唐末五代十國藩鎮割據后而立國，其對中央和地方的監管甚為嚴密。

從中央監察體制來看，諫官可以參與彈劾執政官員。在唐及其以前，御史臺主要是彈劾文武百官，而諫官則主要規勸其違規之人改過自新。然而到了宋朝卻衍生出新的職責特性。自天禧二年（1017年）二月開始，諫官可以論奏“官營涉私”[4]，彈劾文武百官。宋仁宗朝，諫官經常同御史一起彈劾百官。故此宋哲宗朝王覿上疏說，諫官對于執法、政治判刑以及下放罪狀都必須進行上奏稟明。同時諫官開始參與彈奏位高權重的官僚之士，故而使得中央監察體制范圍有所拓寬，隊伍人數不斷增大。回溯中國歷代的中央監察制度史，唐朝之前的監察官，通常僅接受君王的監察，可以理解為是單向監察制度。然而到宋代，特別是元豐改制之后，宋政府對御史的監察進一步加深。宋神宗趙頊不但增大其御史臺的工作職能，擴大對百官的監察;而且還特別強調對御史自身的監察作用，使之行政部門與監察機關互相督促，互相羈絆;一定程度上可以理解為是雙向監察制度。

從地方監察體制來看，兩宋時期，中國封建社會進入了發展后期，伴隨著封建制度的成熟，地方監察制度不但繼承了封建社會前期的成功部分，而且有了新的發展。在中國封建社會地方監察制度史上，不論是漢武帝元封五年的十三州部刺史[5]，還是到唐玄宗開元二十年的道采訪處置使[6]，均屬于單一型地方監察體制;而到了宋代，隨著其生產關系的不斷變化，我國封建社會的單一型地方監察體制開始呈現多層次多元化的趨勢。譬如建立了監司和通判兩級地方監察體制;正是這樣多元化的地方監察體制對其后諸朝產生了十分重大的影響。

宋代作為我國歷史上封建皇權空前繁榮的時期。其君王將中央集權推向了高峰，與此同時，監察制度在完善其中央集權制度上也起到了推波助瀾的功效。與前朝相比，它基本上完成了由諫官對皇帝的勸諫到對文武百官的絕對監察。其監察組織機構由宋武帝劉裕復興，經宋真宗趙恒的整治，再到宋神宗元豐制度逐漸完善，使得宋代從中央到地方形成了一套承上啟下且嚴密的監察巨網，從而鞏固了封建統治者政權地位。概言之，宋代監察體制的主要特點體現在如下幾個方面：

（一）首發“臺諫合流”之聲

御史臺制度和諫官制度是唐宋期間最重要的兩大監察制度。在唐及五代時期，御史官與諫官的職責分明，御史官主要彈劾百官及負責承接老百姓的訴訟和反映偏遠地區災害情形的奏折;諫官則主掌進諫規勸皇帝，獻言替否，用來監督君王，其兩者功能迥然不同。然而到了宋真宗天禧年間以后，御史臺與諫官制度逐步呈現合并的態勢，不僅常常把臺諫并稱，其職責之區分也愈發不顯明。把御史和諫官并用以監察官吏，看其是否忠心于皇上，而不是監督其是否恪盡職守，因而兩大機構實際上并無多大區別，都以彈劾百官為己任，如此一來宋代臺諫連稱成為明清臺諫合流的首發之聲。

（二）監察議論依據天下公議

監察系統的權力大而又獨立，覆蓋范圍之廣，涉及官員領域之深，不受任何等級階層的束縛，那么，其行事議論的憑據又為何物？答案是“天下公議”。即“公議之所在者天下也，道天下之公議者諫官御史也”[7]。何為天下公議？即社會大眾的輿論傾向。反映了當時社會上普通大眾的看法與認知，同時也流露出官吏大臣們真實的意見和心態。臺諫合流即被看作是天下公議的關鍵所在，傳遞著公正的輿論魄力。同時，對于這種臺諫制度下的天下公議，皇帝和文武百官不能進行干預或教唆，只能進行自我選擇。對于監察官而言，切忌不可阿諛奉承君王或執政當權者，必須一切從實際出發，實事求是，從而確保其議論的公正性。誠然，要辯證地看到這種臺諫公議，既有好處，又有缺陷。其益處在于，當政治穩定、社會和諧的情況下，臺諫公議作為朝堂的言事體系、輿論體系，在很大程度上代表著百姓的意愿，起到某種震懾腐敗勢力的效果，能對當時的皇權、軍事權、政治權進行有效的監督。其缺陷在于，在政治變革、社會動蕩不安的情況下，“天下公議”通常只重視傳統意義上的規范，以及表層次上的某種表象，其議論匱乏廣度及更深層次意義，具有嚴重的盲目性和片面性，因而可能加劇社會的動蕩與不安。

（三）對監察官任職要求嚴格

監察官處于權力結構的關鍵部位，加之擁有廣泛的權力和尊貴的地位，同時兼有豐厚的政治待遇。一旦有人濫用權力，監察出來的結果是非常嚴重的。因此，在宋代對監察官的要求也特別嚴格。

一方面，對于監察官員的出身要求較高。第一，必須為進士及第。例如，靖康元年，除唐恕為監察御史，御史中丞陳過庭聞訊之后強烈反對，其理由是唐以蔭補入仕，任為監察官，“違反祖宗條例”，于是只能改除郎官[8]。第二，現任宰執子弟、故人以及之前薦舉之人不可以充任;這種出身的限制，大體上保證了“文學優長”富有文化者優先。與此同時，限制了那些靠關系、靠財力上來的不學無術子弟，保證了宋代監察制度選人用人的公正性，以及隊伍質量的優化升級。第三，對監察官的任職年齡有一定的要求，一般來說，年富力強的人才能選任。同時宋代還明令禁止任用曾被處分的官員為御史。

另一方面，對于監察官員的任職資歷，明確要求有相當一段時間的地方實際工作經驗。孝宗乾道二年曾明確規定過：“自今非曾經兩任縣令，不得除監察御史”[9]。也就是說監察官員的選拔，必須依據其兩任縣令至少有六年的實際工作經驗。誠然，這是對監察權得以保障的重要基礎和前提。因為監察官員有風聞言事的權利，并且可以不負實際責任，諸多特權要求官員必須在長期的地方工作中，了解基層治理的邏輯、體察民情。否則，其議論易因無的放矢而淪為泛泛空談，或因難辨真偽而起不到監察的實際作用。

（四）監察制度的實施倚賴于政治氣候

眾所周知，宋代是中國封建社會中的一員，與其他中國歷代王朝一樣，是一個君主專制統治的社會。誠然，監察制度所具有的完備性、周密性，盡管對于皇帝、文武百官有著各種各樣的限制和監督，但君王擁有著最后的決定權、裁處權。所以，社會百姓頭腦中往往認為從君王以下的文武百官甚至于各小地方官吏，不尊重、不遵守其法律和制度，依法行事的觀念極其淡薄，用自身的權利代表法律和制度，從而使得監察制度往往不能真正落到實處并一貫堅持下去，監察制度是會隨著國家政治氣候的變化而變化的，伴隨著皇帝將相的賢德或奸狡的程度不斷地進行轉變。

譬如在北宋前期，皇帝、文武百官比較守法制，國家政治局面比較穩定，監察制度實行起來比較順暢，其效果也非常明顯。然而到了北宋后期及南宋的大部分時間，君王開始昏庸無道，政治局面日益慘淡，其監察制度實施起來越發受挫，作用成效也就不言而喻了。最后使得嚴密、完備的監察制度倉促之際化為烏有。

二、宋代監察制度對新時代社會監察之借鑒

基于40年改革開放的偉大成就，中國特色社會主義已經進入了新時代。國民生產總值、科技創新實力、人民生活福祉和國際影響力都大幅度提高，進入了全面建成小康社會的決勝階段。當然，在這一新的時期，依然夾雜著不少問題和挑戰，國家治理體系和治理能力有待加強，意識形態領域斗爭依然復雜，黨的建設領域存在不少薄弱環節。因此，要深刻認識到黨面臨的“四個考驗”的長期性和復雜性，認識到“四個危險”的尖銳性和嚴峻性。尤其要認識到“消極腐敗危險”的頑固性與反復性，依靠制度創新根治這一頑疾的必要性。基于歷史與現實的多重因素，市場經濟交易規則的濫用以及個人品德低下與心理獲得感的失衡等所導致，消極腐敗的現象一時還難以杜絕，非常需要外在強制的監察制度力量來制衡。誠然，宋代監察制度是以維護君主專制統治為根本目的，但它作為一種聚集千年監察經驗的傳統文化，對新時代我國的反腐倡廉、社會監察的不斷完善仍具參考作用。

（一）賦予大數據時代“天下公議”新的內涵

習近平強調：“要鞏固發展反腐敗斗爭壓倒性態勢，全面加強紀律建設，全面深化國家監察體制改革，嚴厲整治發生在群眾身邊的腐敗和作風問題[10]。”當前我國監察人員對于業務范圍內的事大多被動應對。譬如2017年下旬湖南日報刊登了一篇關于綏寧縣紀委通報一批違反作風建設相關規定的典型案例：“李熙橋鎮副鎮長張某某對分管的安全生產工作不認真履職，存在工作失職行為，給予黨內警告處分……”對一些貪污腐敗的行為，部門間往往以其不歸自己管轄而相互推脫，導致監網疏漏的現象與日俱增。通常要群眾去舉報某些動向之后才會查處。同時目前規定須實名制舉報，還要做到精準無誤，這一規定具有優勢的同時也限制了監督的范圍，降低了群眾舉報的積極性。因此，需借鑒宋代“天下公議”的做法，以擴大社會監督的范圍，發揮監察官員“風聞言事”的功能，以從諫如流，主動去調查，用心傾聽各種意見，把貪污腐敗、無視監察法律的人員扼殺于萌芽之中，是可以考慮的。

當然，必須注意把控“天下公議”的度，以防被一些居心叵測的人所利用，以防其使用障眼法，攪渾水等。一旦這種反腐手段使用不當，就有可能造成干部隊伍思想混亂，以至人人自危。當然也要辯證地看待問題，我們更應該積極地去剖釋“天下公議”。從最原本意義上講，所謂“天下公議”，只是廣開言路，全面了解民情的一種途徑。

當前我國步入了新時代，“云計算、互聯網、人工智能”等現代信息技術迅速發展與廣泛應用，我們進入了信息互通與交流的“互聯網時代”“大數據時代”。大數據的重要功能就是預測與分析，即便預測并非完全精準，但也可當成一個依據，以供監察人員分析與判斷，使之成為制定行動方案的“活源頭”。借鑒宋代的“天下公議”，就要收集數億網民群眾所發之聲，通過大數據進行分析、整合并及時向各級巡察組進行反饋。近日，貴州紀委運用大數據搞起了紀律監督“數據鐵籠”的試點工作，其成效是不言而喻的。貴州龍里縣灣灘河鎮擺岑村村民吳光科無意中在查詢機上發現自己的救災款有問題，隨手點了下舉報，隨后村支書王先生私自抽取4 000元的事就被縣紀委查獲。由此可以看出，當前我們可以借鑒宋代的“天下公議”的做法，利用大數據進行監察，可以將違法亂紀行為扼殺于搖籃之中。

（二）進一步規范監察執法程序，提升執法水平

國家監察法規定：“監察機關應當嚴格按照程序開展工作，建立問題線索處置、調查、審理各部門相互協調、相互制約的工作機制”[11]。其中，著重強調要嚴格按照程序執法行事。然而，2018年4月21日，湖南常德津市市紀委常委王華親自帶隊對教育系統辦公用房進行突擊檢查。檢查結論“檢查辦公室時，發現抽屜有煙、咖啡、零食以及文件柜出現小說、散文等與工作無關緊要的書籍”等意見在通過互聯網和微信傳播后，受到網友“標準加碼”的質疑。隨后，這一行為被湖南常德市委宣傳部通報批評。這反映出當前監察執法過程中存在標準把握不準、檢查方法不當、工作程序欠妥的問題。

通過對宋代監察制度的考量不難發現：在宋代監察制度中，御史進行彈劾的執法標準是有明確規定的，體現了監察體制層面的嚴謹性。對此我們可以合理地借鑒宋代監察制度內在的合理性，將其運用于新時代社會監察體系當中，進一步規范當下監察執法程序，尤其是要提高基層監察干部群體的政策領悟力和理解力，提高其執法能力和執法水平，從而提升國家監察體系的治理能力和水平。

（三）建立嚴格合理的監察官員選拔任用制度

2018年3月14日《中華人民共和國監察法》正式頒布。它填補了我國監察法律的空缺，集中了反腐敗力量，形成了攥指成拳的合力。但其中對監察人員的選拔任用要求并無明顯規定。

當前我國監察機關隊伍存在整體學歷不高、人員知識結構不合理的普遍現象。不少案例表明，監察任用人員存在“帶病提拔”的現象。這表明其整體素質良莠不分，不能更好地適應新時代監察工作的發展。因此，建立一套監察員職業準入和選拔任用制度很有必要。

基于對宋代監察制度的考察，我們不難發現選取監察人員在宋朝有一整套十分嚴格且周備的制度;但基于監察官這一職位屬性的特殊性，宋代統治者在選拔監察官員時對其學歷、資歷等都有較高要求。例如北宋時期臺諫官擁有進士身份的成員達九成以上，南宋時期即便偶爾有非進士者出任臺諫官，也須先“特賜同進士出身”。北宋的監察官是治官之官，其自身所具備的政治素養必須高于一般官吏。誠然，現有的公務員極少存在文化程度低的情況，但應該對公務人員的思想教育和政治素養等方面進行嚴格把關。因此，作為現代的監察官，要打破單一的公務員招考模式，進行多方面考核，選拔時更具有針對性。不僅要求其正義凜然、直言不諱，還要兼具堅持黨領導一切，堅持黨和人民的利益高于一切，以及憲法至上的思想悟性等等。通過對監察員這些方面的要求，進而從整體上提升監察員的質量，實行上級監察機關主要從下級監察官中擇優選任的機制，形成監察員職員自下而上、官員自上而下的有序流動的機制。

（四）深化廉政文化建設，廓清“塔西佗陷阱”霧霾

“塔西佗陷阱”一詞源自古羅馬執政官塔西佗的歷史著作，其本意是指當政府喪失公信力后，不論說什么做什么，人民大眾都會認為它是在說假話、做壞事。當前有少數西方學者和媒體用這一詞語來劍指中國政府。但“跳蚤永遠是跳蚤，龍種永遠是龍種”。這種帶毀謗性質的指責詆毀不了中國黨和政府。執政的中國共產黨同廣大人民群眾有著天生的血脈聯系，可以說是同呼吸，共命運。然而這也給了我們一針“警醒劑”。公信力的缺失剛開始由某個人思想異化所導致，并隨之擴散到周圍群體。當前的誘惑是五彩繽紛、色彩斑斕的，意志力差的黨員干部難免在思想層面不發生異化，加強廉政文化建設就顯得極為重要，以之廓清“塔西佗陷阱”的迷霧，使廉政精神內化于心，外化于行。

正如王春喻先生所言“翻翻二十四史，人們就會明白，有名有姓并且貨真價實的清官不過幾十位”。這是由于封建時代士人考取功名之后大多都疏于對其思想進行教化，使之把貪腐看作理所當然。改革開放以來特別是發展社會主義市場經濟的過程中，極少數黨員領導干部將市場交易規則帶入政治生活領域，導致腐敗現象屢禁不止。對此，在中國共產黨第十九次全國代表大會上，習近平強調：“全黨要清醒地認識到，我們黨面臨的執政環境是復雜的，影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的因素也是復雜的，黨內存在的思想不純、組織不純、作風不純等突出問題尚未得到根本解決”[12]。

導致職務犯罪痼疾不滅的根源在于個人對“紅線”、“底線”把控不嚴，思想道德素養不高，個人利益感膨脹，絕大多數貪腐分子思想境界很低，面對金錢誘惑時自控力不足，最終掉入職務犯罪的深淵。因此，我們要防患于未然，就可以借鑒宋代的廉政文化建設經驗，加強儒家傳統文化熏陶，發揮品性道德教化功能，在某種意義上束縛官吏的行為。宋代時一大批的儒生通過科舉考試和選拔后踏上了監察政治的生涯，正所謂“圣朝（這里指宋朝）廣開科舉之門，人人皆有覬覦之心，不忍自并于盜賊奸宄。”即錄取的官員皆為儒仕，其內心儒家廉政思想早已根深蒂固，并將廉政文化因子外化于行。

在當前，要防止陷入“塔西佗陷阱”，在吸收傳統文化養分的基礎上，首先就要把學習黨的十九大精神作為核心內容，深入開展馬克思主義主流意識形態指導性工作;其次為了貫徹落實“全面從嚴治黨”的真正意蘊，要大力開展黨性黨風教育，要不忘中國共產黨人的初心與使命，使社會主義核心價值觀內化于心，外化于行;最后要在教育形式上有所創新，通過組織廉政文化知識競賽、進行廉政主題演講、拍攝廉政主題微電影、微視頻等活動，以公眾所喜聞樂見的形式來深刻詮釋新時代的“精氣神”。

[參 考 文 獻]

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N]. 人民日報，2017-10-28.

[2]賈玉英.宋代監察制度[M].鄭州：河南大學出版社，2006：1.

[3][西漢]司馬遷.《史記·漢興以來諸侯王年表序》卷十七.

[4][清]徐松輯.宋會要輯稿（職官三）[M].上海：上海古籍出版社，2009：51.

[5][唐]杜佑.《通典》卷32《職官十四》，北京：中華書局，1982.

[6][宋]歐陽修.宋祁《新唐書》卷48《百官志》.

[7][宋]李燾.續資治通鑒長編（卷375）[M].元祐元年四月乙巳條引林旦語.北京：中華書局出版社，2004.

[8][清]徐松輯.宋會要輯稿.職官55卷[M].上海：上海古籍出版社，2009：16.

[9][元]脫脫，等，編.宋史·職官四[M].北京：中華書局，1977.

[10]政府工作報告——2017年12月27日在十九屆中央委員會第二次會議[N].新華社，2017-12-27.

[11]中華人民共和國監察法[N].人民日報，2018-3-27.

[12]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N]. 人民日報，2017-10-28.

〔責任編輯：張 毫〕