依法治校視角下高職院校治理能力探析

[摘要]依法治校不僅是高等教育加速發展、強化改革、推動制度建設、提高辦學水平的核心要點，更是依法治國方針的重要部分。高職院校只有深入學習貫徹《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）和黨的十九大報告精神，牢固樹立依法治校理念，完善學校內部治理結構，建立健全管理制度，才能提升學校辦學水平。文章結合《決定》和黨的十九大報告精神，闡述了推進依法治校的意義，分析了當前現狀及存在的問題，并就依法治校的推進及高職院校辦學水平的提升提出了具體措施。

[關鍵詞]高職院校 依法治校? 治理能力

[作者簡介]許躍（1973- ），男，吉林松原人，吉林工業職業技術學院，副教授，碩士。（吉林 吉林 132013）

[課題項目]本文系國家社會科學基金“十三五”規劃2016年度教育學一般課題“新起點下職業院校協同管理機制與平臺開發研究”（項目編號：BJA160060，項目主持人：邢暉）、2018年吉林省教育廳科學研究項目資助“新形勢下高職思想政治工作協同創新育人機制研究”（思政專項）（項目編號：JJKH20180542SZ）和2018年吉林省教育廳科學研究項目資助“高職院校畢業生就業見習、實習基地建設及校企合作模式研究”（就業專項）（項目編號：JJKH20180544SK）的階段性研究成果。

[中圖分類號]G717[文獻標識碼]A[文章編號]1004-3985（2019）06-0033-05

全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，通過了指導全面推進依法治國的綱領性文件《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對在高職院校推進依法治校具有巨大的指導意義。《決定》和黨的十九大報告精神，為高職院校推進依法治校、提升辦學水平指明了道路。

一、依法治校對提升高職院校治理能力意義重大

黨的十九大報告明確指出，要“建設社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”。黨的十八屆四中全會明確強調，要“推動全社會樹立法治意識，深入開展法治宣傳教育，把法治教育納入國民教育體系和精神文明創建內容”。依法治國要求高職院校實施依法治校，促使高職院校依法辦學、辦公，推進管理方式升級，完善依法治校的相關規章制度，提升高職院校育人水平。

1.新時代教育思想的貫徹落實需要依法治校。黨的十九大報告明確指出，“必須把教育事業放在優先位置，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育?！蓖七M依法治校，不僅有利于確立及完善大學章程，貫徹及落實黨的十九大新思想、新戰略、新要求，也有利于解決教育改革和發展中出現的問題及矛盾，規范辦學，提升管理服務水平。

2.學校及師生切身權益的維護需要依法治校。平衡和調節校園內各種利益關系、維護師生的合法權益，是依法治校的一項重要功能。在新時代市場經濟快速發展的條件下，伴隨著辦學體制、招生就業體制、教育投資體制、學校內部管理體制等全面改革，學校對于外部和內部都會形成各種利益關系。只有依法治校，才能充分發揮相關法律的特有調節功能，從根本上協調平衡這些利益關系，保障維護學校及師生的切身權益。全面深入推行依法治校，不僅能夠有效增強對學校和師生的法律保護，還能調動學校各方面的積極主動性，傳播法治觀念，提升法治意識。通過法治觀念和途徑舉辦學校活動，既能提升高校教育教學的法治管理水平及法治管理意識，又能充分維護學校和師生的切身權益，更能確保教育事業的健康發展。

3.擴大辦學自主權需要依法治校。運用法治手段使高職院校的管理機制合理運轉且成為常態，是依法治校的必然要求。高職院校依法治校的要求可體現為依法自主辦學、嚴格規范自身管控、自覺依法受內外部監督。高職院校依法治校重點突出依法規范自身行為，依法處理同各主體的關系，依法維護辦學自主權。擴大辦學自主權的實質是責任回歸，將辦學的責任回歸到學校。責任回歸必然增強學校的責任感，提升機遇意識，激發高職院校發展的內部活力。

4.加快現代職業教育發展需要依法治校。《決定》指出，加快發展現代職業教育，是黨中央、國務院做出的重大戰略部署，對于深入實施創新驅動發展戰略，創造更大的人才紅利，加快轉方式、調結構、促升級具有重要意義。依法治?？蓛灮瘜W校的管理結構，提升學校的管理水平，促進教學的有效開展。依法治校所確立的規章制度，明確了高職院校的發展方向，也讓高職院校在各項工作開展中有法可依，有助于培養更多的職業技能人才，加快現代職業教育發展。

二、依法治校視角下高職院校治理能力現狀

自2003年頒布《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》以來，在全方位貫徹落實教育法律法規的前提下，依法落實辦學自主權、依法管理學校事務工作成為一種理念。伴隨著這種理念的深入，依法治校在高職院校開展過程中可分為兩個階段，即自發階段和自覺階段。自發階段是指將依法治國進行普及和規范，把高職院校的各項工作與依法治國規范重合。自覺階段是指高職院校在國家教育有關法律及相關文件和《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》指導下，逐漸在辦學理念、辦學道路、普法宣傳、制度建設、教職工權益維護等方面開始有計劃地推行實施依法治校。雖然取得了一些成效，但目前依法治校的現狀仍不理想，主要體現在以下三點：

1.重視理論學習，輕視實踐過程。隨著依法治校在推行過程中的不斷深入，高職院校的管理者及廣大師生對依法治校理念的認可有了一定的提高，依法治校工作在高職院校取得一定的進展，充實和完善了依法治校理論，同時產生了一些依法治校工作好的經驗、思路及方法。整體上來說，理論層面研究較多，不能將法治理念及依法管理意識自覺地融入實踐過程中。

2.重視補救措施，輕視預防手段。推進依法治校，不僅有助于提高學校依法處理關系的能力和全校師生的法律素質，還有助于形成良好的育人環境，符合法治精神，維護師生的合法權益。事實上，高職院校管理者在處理事件過程中對可能的結果無法預判，依靠經驗論的行政處理方式，往往使事態嚴重，最后訴諸法律。如果真正將依法治校推進到位，從法律角度事前充分認識各種結果的利弊，就會極大地減少類似情況的發生。

3.重視實體，輕視程序。一直以來，實體與程序的優先論爭辯已久，受傳統觀念影響，我國很多執法領域或多或少地存在“重實體，輕程序”的弊病，只注重結果而不考慮過程。在法治觀念中，實體同程序、內容及形式必須并重同行。在一些高職院校內部，管理者往往對程序沒有正確的認識，當程序與事務管理相互影響時，以結果為由規避程序約束。

三、依法治校視角下高職院校治理存在的問題

1980年以來，我國陸續出臺了《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》等多項關于教育的重要法律法規，尤其是1999年1月1日起實施的《中華人民共和國高等教育法》，更為高職院校依法治校提供了強有力依據，意味著我國高等教育法律體系已具雛形。但是，我國與教育相關的法制建設發展較晚，導致依法治校的整體水平存在一定的滯后，具體工作也存在以下問題：

1.高等教育法體制有待完善，校內制度不健全。目前我國針對高等教育的法律法規較少，不足以形成健全的高等教育法律體系，還不能完全適應我國高等教育管理現狀，行政化色彩常常伴隨其中。同時，一些學校還存在與法律規章及精神不符的內部規章制度，侵害了師生的權益。目前與教育相關的法律法規中還有一些問題，如可執行性不強、原則性條款多、行政部門及學校頒布的規章制度同法律要求有出入，在適用對象、適用范圍、調整手段及方法上不適宜地進行了擴大，影響了依法治校的推進。

2.高職院校管理人員法治觀念淡薄，人治色彩明顯。在我國普法計劃實施的四五年里，伴隨法制建設的推行深入，法律意識在我國公民中得到了很大的提升，但仍存在法制觀念淡薄、政治意識不強、權力濫用等現象。部分師生對法律缺乏正確的認識，對待法律的意識與行動不一致，忽略了法律追求的核心價值，沒有用正當、正確的手段來維護自身的合法權益，致使違法行為時有發生。管理模式行政化已在高職院校實行很久，導致“輕法治、重人治、管與被管”的定式思維仍存在于師生的潛意識中，人治色彩濃郁，個別存在“人治”頂替“法治”等有悖法律軌跡的現象，阻礙了依法治校的推進過程。

3.監督機制不健全，有效監督力度不夠。由于監督機制的不健全，有效的法治監督力度不夠，致使高職院校依法治校監督過程中出現監督主體責任不明確、標準不清晰、分工不清楚、權威性不足、體系殘缺、程序形式化嚴重、以聽取官方的匯報為監督方法而不能走進真實過程等現象，制約了法制監督作用的有效發揮。如果管理者在管理過程中沒有受到有效的監督，主觀性管理就會在管理過程中占據主導，隨性行使管理權，影響依法治校的推進。

4.民主參與度有待加強?！吨腥A人民共和國高等教育法》明確規定，要保障教職工能夠參與到民主管理及監督中，通過以教師作為主要對象的教職工代表大會等形式，來維護好教職工的合法權益。然而，在真正的落實過程中，教代會及職代會起到的作用不明顯。從目前高職院校的現狀來看，部分學校存在校務公開透明度不夠、個別事項沒有爭取教職工意見、小范圍商討大決策等現象，重要內容隱秘身后，常規工作進行公開。以上現象做法不夠民主，民主參與度不夠導致民主集中制得不到很好的落實，制約了高職院校的正常發展。

四、依法治校視角下提升高職院校治理能力的現實路徑

1.全面加強法治教育，牢固樹立法治理念。高校的法制教育水平，是衡量社會法治水平的一項重要標準，關系到我國未來總體的國民素質和依法治國方略的實施?！稕Q定》指出“把法治教育納入國民教育體系”。黨的十九大報告提出“加大全民普法力度，建設社會主義法治文化，樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”。這對高校提出了把法治教育納入教育教學的新要求。高校的根本任務是人才培養，培養社會主義事業建設者和接班人。高職院校是高等教育的一個類型，肩負著培養數以億計高素質勞動者和技術技能人才的重任。高職院校應把法制教育擺在突出重要的地位，堅持立德樹人，大力弘揚社會主義法治精神，樹立民主法治、自由平等、公平正義的理念，營造知法遵法守法用法的良好氛圍。第一，健全高職院校領導干部學法用法制度。要樹立“以人為本、依法治校、民主管理、和諧推進”的治校理念，堅守法不授權不可為，帶頭學習法律法規，規范自身行為，提高依法能力，主動強調思維的定式要突出法治的理念、精神、原則和邏輯，強調各種措施、方式、方法的依法規定性，積極倡導實事求是、唯實唯真，堅持要求說話要有據、辦事要有根、決策要有法律依據、規章制度要符合法律規定，注重用法律制度保護學校的合法權益，不斷強化法治意識，不斷促進法治意識轉變為法治思維和法治方式，始終保持有效傳導的正能量正效應，起到帶頭引領作用。第二，深入開展教職工的法制宣傳教育。把法治教育納入年度工作計劃，增強教職工厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的工作氛圍，引導教職工承擔社會責任、家庭責任，履行教書育人、管理育人、服務育人職責，理性表達訴求和依法辦事，形成教職工敬畏法律、信仰法律、遵守法律的法治生活方式，成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。第三，深入開展學生的法制宣傳教育。把法治教育納入人才培養方案，優化法治課程，強化法制教育，充分利用現代多媒體技術，努力發揮各門課程各項活動的法治教育功能，把傳授法律知識與培養法制觀念結合起來，把專業教育與法制教育結合起來，把法治教育融入教育教學體系的全過程，增強學生的規則意識、程序意識、責任意識和誠信意識，增強學生的國家技術標準意識、行業技術規范意識、企業技術規程意識，把學生培養成為自覺踐行社會主義法治的公民表率。

2.完善內部治理結構，保證各項工作健康開展。第一，依法治校是大學自我管理的法制化。高職院校的現代大學制度建設要充分考慮到高等性和職業性的有機融合，既要考慮教書育人、科學研究、服務社會、文化傳承創新、國際交流與合作大學職能的發揮，又要考慮“產教融合、校企合作、工學結合、知行合一”職業教育特性的體現，建設科學、合理、完善的內部治理結構。第二，突出大學章程，是高校治理體系的重要載體。以“立法”的方式確立章程在校內的“憲法性”地位，明確領導權力、行政權力、學術權力、教職工和學生的權利與義務，構建權力結構的有機統一整體。明確界定學校內外部關系，正確處理規模、質量、結構、效益的關系，正確體現各方“利益相關者”的權利和訴求，正確處理學校與政府、社會的關系，為實現章程的有效落實提供有力保障。第三，重視高職院校內部治理結構的基本制度。黨委領導下的校長負責制是高職院校內部治理結構的基本制度，即黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理、社會參與。要發揮好黨委領導的核心作用、校長負責的關鍵作用、教授治學的根本作用、民主管理的保障作用、社會參與的橋梁作用，確保高職院校堅持正確的辦學方向，有效行使行政權力，有效發揮學術權力，貫徹落實民主集中制，適應經濟社會發展需求，從而保證各項工作的健康開展。第四，提升高職院校內部治理質量。政府主導、行業指導是提升高職院校內部治理質量的重要保證。高職院校隸屬政府主管，貫徹落實黨的教育方針、國家政策措施、依法治國方略，離不開政府主導。高職院校以服務經濟社會發展為宗旨，以學生就業為導向，堅持專業設置與產業需求對接、課程內容與職業標準對接、教學過程與生產過程對接、畢業證書與職業資格證書對接、職業教育與終身學習對接，離不開行業企業的支持，必須主動搭建與行業的對接機制，主動接受行業指導，采取組建職教集團，加入行業教學指導委員會，聘請企業專家參加校內學術委員會等方式，接受行業對專業建設、課程建設、實訓條件建設和教學改革的建議與評價，形成依托行業辦學的校內治理結構，推動產教融合校企合作的不斷深入。

3.健全內部管理制度，促進各項工作規范高效。高職院校作為一種特殊的社會組織和學術共同體，承擔著協調推進人力資源開發與技術進步，推動教育教學改革與產業轉型升級銜接配套，推動強化校企協同育人的使命。需要建立體現法治精神、以人為本的內部管理制度體系，持續調動人的主動性、積極性和創造性，激發內生動力，實現制度效應的最大化，主要有以下幾點。第一，堅持依據法律規定規范辦學。高職院校處理校內外各項事務都要依據法律法規和規章制度，堅守價值取向，明確是非取向，規范權力取向，理性治校，守規矩、按規律、避風險，依據法律確立學院辦學定位，完善辦學功能，遵循相關法律，規范人事管理、教師管理、工會管理、財務管理、基本建設、安全管理、對外工作、大宗物資采購等各項工作。第二，堅持依據法律規定細化管理。制定的各項規章制度都要提出法律依據、規章依據、文件依據，健全完善包括黨務、行政、教學、科研、師資、學生、人事、財務、后勤、安全等方面的崗位職責和管理制度，保證學校各項工作有章可循、有據可查、有規可依。按照對人、對崗、對事有機結合的原則，開展單項考核和綜合考核相結合，以督導檢查和經驗交流相結合的工作方式，保證崗位責任制和規章制度的落實，使依法治校日?；?、常態化、長期化，形成程序化、規則化，公開、公平、公正的工作格局。第三，推進黨風廉政體系建設。實行法律顧問和校務公開制度，堅持各項評審條件、評審程序、評審現場公開。定崗定編、職稱評定可邀請教職工代表全程觀察，提高透明度和可信度。厲行勤儉節約，反對鋪張浪費，貫徹落實“三重一大”決策制度實施辦法，貫徹落實“八項”規定。堅持物資采購招標管理、固定資產的規范化管理。按照“陽光招生”要求，嚴格實行招生資格和計劃、收費項目和標準、學生錄取條件和錄取結果“六公開”。學生學籍管理實現信息化、現代化、規范化。全面實施后勤基建維修項目審計決算制度。建立財政專項專人負責、項目論證答辯審核、項目驗收多方會簽制度。嚴格執行國家規定的會計制度和財務管理規定，本著“量入為出、嚴格預算、降低成本、提高效益”的原則，建立內審制度，嚴格規范財務預算、決算與執行分析，推行資金收支銀行卡劃撥制度，提高對資金使用的審核監管力度，積極化解財務風險，確保財務工作的依法運行。

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