新形勢下高校經濟活動內部控制建設研究

劉佳佳

摘 要：本文試圖從高校經濟活動視角出發，根據內部控制建設的全面性原則，將頂層決策納入內部控制建設范疇，旨在完善高校內部控制建設，加快高校戰略目標的實現。

關鍵詞：高校內部控制;經濟活動;頂層決策層面;經濟業務層面

一、引言

隨著我國社會經濟的迅猛發展，科教興國人才強國戰略的有效實施以及教育體制改革的全面深化，使得高校涉及的經濟活動日益變得復雜，原有的內部控制制度不能滿足新形勢下高校發展的要求，因此加強高校內部控制建設迫在眉睫。

高校內部控制是指高校為確保科研、教學和其他相關工作正常運轉以及提高辦學效率、實現“雙一流”大學等戰略目標在高校自身內部管理中采取的防范和管控經濟活動風險的方法、程序和措施的統稱。財政部于2012年出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》文件;2015年財政部又頒布了《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》文件;隨即教育部發布了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》;財政部又相繼下發了《財政部關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》;這一系列積極舉措的出臺與實施標志著我國高校正式進入了經濟轉型升級的新時期，高校必須采取舉措建設規范有效的內部控制制度。

各省教育及財政主管部門相繼開展了各省行政事業單位內部控制評價工作，但目前來看內部控制建設并不完善，大部分高校尚未實施完整有效的內部控制制度，高校內部控制建設仍處于初級探索階段。

二、高校內部控制建設理論基礎

1.內部控制理論發展歷程

內部控制研究歷史久遠，其發展歷程可以劃分為五個階段。

第一階段，內部牽制論。20世紀40年代以前認定為內部控制牽制階段，內部牽制表現為賬目間的核對、崗位分離、對會計出納等關鍵崗位明確其職責等，其最初提出是為了保護企業財產，防止舞弊行為的發生，降低會計差錯的出現，為內控控制理論的后續發展和完善奠定了堅實的基礎。

第二階段，內部控制制度論。20世紀40年代到70年代應運而生了內控控制制度理論。內部控制制度理論的觀點認為：內部控制范疇不僅僅是針對會計控制，還包含管理控制，其中，會計控制旨在保護企業資產、檢查會計記錄的準確與否及是否可靠;管理控制旨在提高經營效率，促使相關管理政策得以貫徹執行。

第三階段，內部控制結構論。20世紀80年代后，內部控制理論又有了進一步的突破，內部控制結構取代了內部控制制度，不再劃分會計控制和管理控制，并將控制環境納入內部控制的范疇，認為內部控制結構由控制環境、會計系統、控制程序三大要素構成，這一階段的內部控制關注的是企業整體層面，側重于企業的執行與監督。

第四階段，內部控制要素論。基于企業出現財務報表虛假和負面情況頻發的背景下，內控控制理論成為關注的焦點。1992年COSO報告的發布使得內部控制理論研究有了新的歷史性突破，堪稱內部控制發展史的里程碑。報告首次提出了內部控制整體框架，框架涵蓋五個要素，具體包括控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和監督活動。

第五階段，內部控制風險論。隨著2001年以后全球知名企業財務舞弊案件的發生，內部控制缺陷逐漸顯現，COSO委員會對內控控制理論進行延伸，提出企業風險管理整合框架，簡稱ERM框架。ERM框架強調了風險管理在內控中的地位，在內部控制五要素基礎上增加了目標設定、事項識別、風險應對，使得內部控制理論再次上升到新的高度。

2.我國高校內部控制理論需求

（1）改進與創新的需求。長久以來內部控制理論受到各界的廣泛關注，1992年內部控制―整合框架、1995年COCO報告、1999年Turnbull報告、2004年企業風險管理―整合框架等都是圍繞企業展開，高校是事業單位的典型隸屬群體，其實行學術與行政雙向并行的管理模式，企業資金來源多樣業務活動復雜，與企業有著截然不同的經營模式，因而對高校內部控制必須在企業內部控制基礎上適當的改進和創新。

（2）擴展范疇的需求。傳統的內部控制研究局限于具體的業務層面，已經不能適應新時期下經濟發展的客觀形勢。2012年《行政事業單位內部控制規范（試行）》中明確要求：高校應以內部控制―整合框架為依據構建高校內部控制制度，2016年《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》對高校內部控制建設提出高校在內部控制建設中應遵循全面性原則，將頂層決策層納入高校內部控制建設范疇，以實現對高校經濟活動的全面控制。

三、高校經濟活動內部控制框架構建

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》的全面性原則的要求，結合我國高校獨有屬性，試圖嘗試構建我國新形勢下高校經濟活動的內部控制體系框架，如圖1所示。

從組織界定角度來講，我國高校內部控制建設應涵蓋兩個層面：單位層面和經濟業務層面，其中，單位層面應包含頂層決策層控制和環境要素層控制。頂層決策層是連接高校內外部利益相關者的橋梁，一方面頂層決策層要接受外部相關政府部門的管控與監督，另一方面頂層決策層又是高校內部控制的組織者，是行使高校決策權和保證高校正常運作的重要職責部門，其地位和作用有必要對其進行控制和監督，因此將頂層決策層納入高校內部控制范疇而不限制于業務層面是新形勢下高校內部控制建設的必然結果。

從業務界定角度來講，雖有個別人士提出擴大內部控制覆蓋領域，高校的內部控制要涵蓋高校業務的全方面，但就目前我國高校現狀來看此種理想化的內部控制建設難以構建和實施，反而達不到控制目標;并且從內部控制理論最初提出至今的發展歷程和實踐中可以看出內部控制建設主要針對的還是單位的業務活動，因此，新形勢下我國高校內部控制建設依然應該局限于業務活動領域內。

從控制內容角度來講，高校經濟活動內部控制主要涵蓋三個大的方面，分別為決策層面控制、環境要素控制、業務層面控制。決策層面的控制主要是對高校黨委會及常委會、校長辦公會等決策組織進行監管，但是由于決策層擔任著內部控制組織者的角色，依靠其自己建立的內部控制制度來監控自己，不具有約束力也不符合原則，因此對高校決策層面的控制既要依靠于自身的內部控制監督還要借助于外部責任部門的治理和監管;環境要素控制主要關注的是高校的戰略目標、績效考核、人事政策、組織架構、內部文化、國家政策、財務體系、內審體系、信息溝通幾個方面的監管;業務層面控制主要涉及預算業務、收支業務、政府采購業務、貨幣資金、實物資產、建設項目、合同管理、附屬單位管理等經濟活動內容。

四、高校經濟活動內部控制的實施

首先，在組織架構上應設立內部審計部門及監察部門，并由校長辦公會等決策層牽頭成立組建內部控制領導小組，對高校環境要素層面控制及業務活動層面控制進行組織牽頭實行并對執行情況進行監督與評價，同時決策層也要接受教代會等組織的監督。

其次，嚴格執行內部授權審批流程，依據職責與分工逐級進行授權與審批，不得越權，不得逃避責任。

最后，管理者要高度重視內部控制的重要，內部控制的有效實施是需要各個部分的相互配合與溝通，順暢的溝通可以大大提高內部控制執行效果，這就要求高校管理層應不定期組織內部控制專項培訓，將內部控制思想傳遞給每一個人，增加全員上下的內部控制意識，營造良好的內部控制環境。

參考文獻

1.財政部.行政事業單位內部控制規范（試行），2012.

2.財政部.財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見，2015.

3.教育部.教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行），2016.

4.財政部.財政部關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知，2016.

5.李延召，胡惠怡.新時期高校內部控制建設探討.教育財會研究，2016（4）.

（責任編輯：王文龍）