高校財政支出績效考評初探

馮文龍

摘 要：根據國家中長期教育發展規劃中提出的“完善學校目標管理和績效管理機制”要求，績效評價改革肩負著實現財政支出管理機制創新的任務和使命。但目前我國一些高校在認識和實踐中存在一些問題，極大地影響到績效考評的推進，本文就此進行分析并提出應對之舉。

關鍵詞：績效考評;績效管理;高校

一、引言

中長期教育改革和發展規劃的出臺確定了提高教育經費在GDP中的占比以保障財政教育撥款增長的國家教育發展戰略思路，把大力發展高等教育作為國家持續發展的助推引擎。政策的傾斜表明了我國對高等教育事業的資金不斷地加大投入力度。同時相關利益群體（政府、學校管理層、師生、社會群體等）也聚焦在高校財政支出的效率和效果上，高校無法回避對資金安排合理性、經濟性、效率性進行客觀、公正的評價以回應相關群體這樣一個基本問題。現代管理學大師德魯克曾提出：沒有評價就沒有管理，由此足顯評價在管理的重要性。

為深入推進教育綜合改革以有效地管好、用好財政資金，國家在加大教育經費投入的同時也關注通過對資金投向的績效考評，為此政府相關部門先后出臺一系列的管理辦法和意見。例如，2011年財政部頒布了修訂的績效評價管理暫行辦法和指導意見對財政支出績效進行綜合判定。

通過近幾年考評實踐不斷深化，很多高校都將考評納入教育管理和改革的一個重要內容加以組織和實施，開展了評價試點。但由于對績效評價的重要性、方法、目標等認識不足，在推進中存在下列問題。

二、存在問題

1.績效意識淡漠

雖然近年來高校逐漸引入績效管理理念，但由于對績效管理缺乏足夠重視和科學的理解，在安排資金導向上追求規模忽略效益，追求過程忽視管理，追求局部利益進行有限資源的分配爭奪，重視項目資金的申請，忽略對項目支出的績效考評。尚未形成“開支需問效、無效應問責”的理念，考評流于形式，“考而未評”“評而未用”情況較為突出。沒有進行相應的追責和問效，財政資金的優化管理不能落到實處。普遍存在項目的實際效果偏離學校戰略規劃，犧牲較多資源的代價換來發展的低效現象。

2.績效目標缺乏戰略性和邏輯關聯性

績效目標是在規定時限內對財政資金預期要實現的效率和效果的精煉性的表述，它不僅是項目立項的主要依據，也是完成后進行績效評價的主要內容和標準，在績效管理中處于導向地位。但在實際中，盡管很多高校在績效評價指標設置中都表述了績效目標，但是未能能將學校的宏觀發展愿景、規劃明晰地細化到績效目標里，或過于粗略、或有些脫節，無法彌縫整體規劃和績效目標的間隙。同時目前雖然很多高校基本都在原則上遵循了《中央部門預算支出考評管理辦法（試行）》中關于目標設置的規定，但是目標體系的構建與高教發展的規律缺乏一定的邏輯關聯，存在同級指標之間、上下級隸屬關系指標之間相互重疊或有所遺漏的情況，直接影響到考評的開展。

3.支出評價結果的約束乏力

績效管理的實質應該是“過程管理+產出結果”，它由“績效管理環”即績效計劃、監控、考評、反饋、改進等一系列不斷循環、有機聯系環節構成。但在實際中較多高校存在“有考無評、評而未用”的情況還是較為突出，較多高校考評結束后，考評結果往往是“束之高閣”作為各有關部門項目存檔備查之用。對績效評價結果沒有及時總結、整理、歸納、分析，未能將考評中發現的問題反饋到相關部門作為改進預算管理、優化財政支出的主要依據，失去績效考評持續改進績效的真正意義。

4.考評主體單一

在我國目前高校項目支出績效評價的承擔主體有財政部門、預算委員會、項目經費使用部門，考評主體較為單一。績效評價工作以各部門機構為主體實施評價，會利用信息的不對稱進行項目支出績效評價，其結果往往會高估其項目的效益;由財務部門、預算委員會為主體牽頭組織實施評價，由于高校預算支出項目相當繁雜，涉及高校學科建設、重點科研實驗室、學生創新創業、學科競賽以及高校的基礎設施建設等項目，不具備專業和管理優勢，評價結果的準確性和公信度會受到一定程度的質疑，從而影響績效評價的權威。

三、建議與對策

1.樹立績效意識

績效考評作為高校管理改革的重要組成部分，有利推動高校“少花錢、多辦事、辦大事”，引領高校資金投向、提高資金使用效益。以目前眾多高校都在推行評價改革試點工作為契機，強化項目使用部門的績效意識，有此正確的認識才能一以貫之地在項目支出中融入績效理念，杜絕面子工程、政績工程、形象工程等問題的出現，注重強化支出責任、支出管理，不斷提高預算的準確性、科學性，推進精細化管理。同時也應加強組織相關部門人員的學習和培訓，了解、掌握績效評價的流程、方法以及相關財務制度的規定，提高學校資金使用效益。

2.建立科學績效評價指標

評價指標在考評中占據重要中心地位，它構建科學與否直接決定了評價質量。我們認為基于績效評價“過程+結果”的價值導向，依據經濟學“結果”意味著投入和產出的概念，結合學校的戰略規劃、達成愿景，以“投入+產出+過程+結果”模式來構建高校績效評價指標體系。“投入”指標包括項目立項規范性、資金保障、項目決策依據、資金到位率、到位及時率等;“過程”指標包括業務管理、財務管理;“產出”指標包括實際完成質量和數量、完成準時性等;“結果”指標包括經濟效益和社會責任（社會、生態效益，師生滿意獲得感等）。

3.構建多元化評價主體

高校財政項目支出多元化的特點決定了考評工作需要較強的專業性和技術性，鑒于目前高校財務部門人員較少、任務繁重的實際，很難保質保量地完成不同部門的項目評價。各部門評價則由于對評價的指標、方法、標準、程序理解產生歧義導致可比性降低、不統一等問題。同時項目支出又具有公共性的特點，決定不能僅從高校內部注重對項目的效益和效果進行評價，因為單一化的評價主體側重自身利益會有失公允。考慮相關者的利益訴求，吸納外部作為評價主體之一也逐漸現代績效考評的一個趨勢，從國外的評價的施行來看也證明這一方式的有效性。目前高校績效評價可以適當引入與學校高密度聯系的高校的師生以及第三方專業評價機構作為主體構成部分。

作為獨立第三方的專業評價機構沒有利益的鏈接，能利用擁有隊伍優勢、技術優勢、專業優勢和經驗優勢等更能客觀公正、統一規范地實施績效評價工作。第三方的專業評價機構一般由不同領域的專業人員構成，具備較強的專業知識和實操能力，熟悉制度規定，對考評中的數據資料具有一定的專業判斷能力，考評中第三方評價機構的介入已漸顯端倪。支出績效的評價過程中也應該通過調查高校師生的滿意度、獲得感、幸福指數等信息，檢查支出的實際效果是否符合群體需要，發揮公眾的監督作用，也為部門財政支出提供壓力和動力，促使其改善績效，并為優化資源配置提供依據，現在部分高校的評價中有引入師生作為一定權重參與績效評價。

因此對高校的財政支出不應僅僅以單一的主體進行考評，在評價主體上可考慮以多元化主體的介入進行混合考評，對高校的績效做出綜合性的評價。

4.評價結果的有效應用

“結果的有效應用”指根據考評報告的評價結果，針對考評過程中存在的問題有效地反饋給相關部門。目前高校較為普遍存在“評而不用”的現象，失去了評價工作的真正意圖。為持續提高績效管理的水平，應注重對項目績效評價后形成考評報告中的結果進行有效的反饋與應用，應加大對考評結果的運用力度以實現績效的持續改進，推進績效評價工作不斷提高，達到以評價促進制度完善的目的。

為真正發揮“評”的效用，可以在預算決策中，將評價結果和預算劃撥相結合，及時調整并優化部門預算支出，作為以后的年度預算增減甚至取消的依據。也可在管理決策中，依據考評發現不完善的制度設計，對財務制度、內控制度、招投標制度等的不完善和缺陷，督促相關部門不斷強化規范性。也可用于績效追責，本著“用錢問效、無效追責”的原則，建立、完善追責制度，強化資金的有效使用，對未能達成預期申報目標、資金使用效率不高甚至浪費資金的部門進行責任追究。還可以應用于信息公開，在一定范圍公開發布考價結果，最大限度滿足公眾的知情權，以此為壓力和動力督促項目部門加強資金的管理和運用。

四、結語

目前，高校經費投入的增加使不同利益者更加關注資金使用流向、管理方式和實施效果，要求高校公示為什么花錢、花了多少錢、怎么花錢、花錢帶來了什么效益，以此倒逼高校注重績效的評價，通過以評促改，不斷優化和預算績效改進，優化財政支出。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）