城市公共安全風險管控背景下大數據應用優化研究

李曉飛　申霞

摘 要：城市的安全發展程度是衡量國家社會穩定、公眾幸福感的重要指標。近年來新興的大數據技術為城市安全發展提供了新的思路和方法，隨著大數據滲透到社會的各個方面，從政府決策與服務到人們的衣食住行和商業往來，公眾對大數據這一詞已不再陌生，城市的安全發展和大數據也從若即若離到不離不棄。本文聚焦大數據助力城市安全發展的重要意義，討論存在如數據共享難題、數據質量存疑、數據安全與個人隱私難保證、數據技術落后、數據立法缺位等挑戰，從大數據文化引導、跨機構數據共享、數據管理機制、大數據法律體系方面探討大數據應用優化問題。

關鍵詞：大數據;城市安全;文化引導;管理機制;法律體系;

一、大數據在城市安全發展中的意義

隨著城市化進程加快，我國部分城市進入高速發展建設期，一些城市安全基礎比較薄弱，安全管理水平與現代化城市發展要求不適應、不協調，出現人口超飽和，建筑空間擁擠，環境質量惡化等一系列“城市病”，并可能在特定情況下演變為“城市風險”。[1]現代城市安全風險具有系統性、復雜性、突發性、耦合性、高破壞性等特點，因此，在城市化加速推進的過中，必須把安全發展作為未來城市安全發展管理的重中之重。[2]大數據技術為城市安全發展提供了數據基礎、數據處理技術、預測手段和風險評估方法，推動公共安全治理進入事先預警與事中處理相結合、主觀判斷與理性判斷相結合、危機處置與民眾互動相互結合的新階段。[3]

1.1、大數據提升城市風險防控能力

大數據基于多層復雜網絡對復雜城市系統進行的研究，能夠為城市安全發展建構預測預警模型與決策計算模型，進而通過互聯網和物聯網技術對數以萬計的電子數據進行微觀系統分析。[4]在大數據環境中利用風險建立模型，預測模擬災害發生和發展的過程，研究自然和人為災變現象和周邊環境的相互作用機制，探索災害系統的本質規律，為災害的預測提供依據。通過使用大數據技術、相關性分析、應急云平臺以及AI技術實現了城市安全風險防控評估的量化問題，通過可視化平臺在數字風險地圖上直接標注出每個區域乃至街道的風險數值，直觀展現城市每地塊的風險程度。一旦災害發生相關管理部門的決策者迅速獲知險情發生的地點和程度等詳細信息，制定科學合理的搶險救災措施和人員物資撤離方案，最大可能避免或減少人員傷亡和財產損失，并針對災害發生區域自然環境特點和社會經濟狀況，制定和實施科學合理的災后重建規劃。推進大數據與城市安全發展相結合，注重大數據產業的發展，在數據信息共享、數據處理能力升級、數據價值深度挖掘，有助于加快實現城市安全管理的系統化、智能化、精細化;有助于加強公共安全基礎設施安全管理、提高社會治理能力、提升應急救援能力、增強監管執法能力、強化安全風險管控;有助于健全城市安全風險預警指數分析和發布機制，對城市風險進行集成分析，實時預警，及時采取應對措施。

1.2、大數據提升城市突發事件處置能力

將大數據分析大規模地引入到突發事件管理工作中的做法，最早起源于1970年紐約交通警察局的“預測未來的圖表”，結合地圖與以往地鐵搶劫案發生的時間和地點，分析原因和規律，預測第二天地鐵搶劫的時間和地點，1988年在全美警務部門推廣“地圖映射和數據驅動的治安管理”全面提升聯邦治安管理水平，2006年，通過把20年的犯罪數據和交通事故的數據整合到一起，映射到同一張地圖上之后，發現交通事故的高發地帶也正是犯罪活動的高發地帶，甚至交通事故的高發時間段，也是犯罪活動的高發時間段，成立“數據驅動的新方法：犯罪和交通安全”的工作組，在特定時間、特定地點開展部門聯合治理，大大降低犯罪率和交通事故率，警力使用效率顯著提高。充分體現了數據分析的主要兩個側重點，一是描述性分析，發現潛藏在數據表面下的歷史規律;二是預測性分析，基于現實面向未來，預測趨勢。

例如，我國的警務地理信息系統（PGIS）就是借鑒了這種基于數據的警務管理模式的成功經驗開發的犯罪時空大數據分析系統，PGIS就是依托公安信息網和大數據分析應用技術，以警用電子地圖為核心，為各警種提供業務信息空間定位、資源整合、可視化管理和空間分析的公共基礎支撐平臺。[5]在警情分析決策、大型活動安保與警衛勤務、指揮調度、智能交通、刑事偵查、輿情分析、消防管理、情報分析、犯罪時空分析與犯罪制圖、治安防控與管理及其他警務實戰中取得顯著應用成效。實現了各種重點關注對象、制高點、風險點的可視化管控，預案的制作、動態推演以及安保勤務以“圖”進行直觀部署，為偵查摸排與布控提供重要情報線索，顯著提高了警務決策的科學性，大大提升了群眾安全感和滿意度。

1.3、大數據提高政府公共決策能力

大數據的運用，為公眾提供了更為快捷和廣闊的參與渠道，使公眾參與的主動性大大增強。政務流程中基礎信息實現共建共享，通過公眾參與政府決策全過程，進一步推動治理難題的解決和社會矛盾糾紛的化解讓信息通聯貫穿于政策制定、執行和監督之中。[6]提高了政府與民眾之間溝通的深度和廣度;政府能夠更加全面了解各類信息，準確判斷發展趨勢，進一步提升公共政策的質量，促進保障和改善民生的同時提升政府公信力，確保公共決策能力通過信息技術得到大幅提升，實現政府決策的科學化、民主化、精準化和高效化，并最終提升公眾的滿意度，促進社會和諧發展。[7]

二、大數據助力城市安全發展面臨的主要困境

盡管當前大數據技術已經逐步成熟，但同時也面臨著一系列瓶頸式難題制約著大數據的發展。數據共享難題的普遍存在，嚴重制約著數據的共享和充分利用;無法規避的數據錯誤，導致數據質量低下，制約公共決策水平;數據安全和個人隱私邊界不明確，導致公眾對大數據的安全性擔憂;政府大數據配套軟硬件技術落后，與城市發展脫節;大數據配套立法缺位，導致數據的采集和使用不規范，數據的保密與共享，對誰保密，與誰共享，出問題誰追責，向追誰責均無明確界定。任何先進技術的發展都是雙刃劍，大數據也不能例外，如何在推動數據開放的同時又能有效地保證數據質量、保護數據安全和個人隱私，將是大數據時代的一個重大挑戰。

2.1、數據共享難題

城市安全發展的智慧源泉在于海量數據的廣泛采集、深度挖掘和再利用，如果沒有足夠的信息資源，數據挖掘的效用將大大降低，造成數據挖掘效率低下的一個重要原因就是數據共享難題，又稱信息孤島。由于收集技術和制度體系不健全，我國目前政府數據的調查、編碼和存儲的科學程度并不高;政府部門條塊分割，形成“數據孤島”，許多政府公共信息仍處于零散、分割、封閉狀態;政府主導建立大數據治理平臺缺乏其他主體參與，完全依靠政府力量往往難以完成或者效率不高。[8]如何有機地聚集、整合多個不同部門信息系統產生的數據，成為制約大數據信息共享的“瓶頸式”難題。信息孤島不僅造成城市硬件基礎設施重復建設、標準不一致，而且造成數據信息分散，嚴重影響了大數據的采集、分析和利用，難以在改進城市公共安全管理中發揮積極作用。信息孤島在我國是一個普遍問題，各地亟需打破信息孤島，加快數據開放和共享，提高城市公共安全風險管控及應急響應能力，化解公共危機。

2.2、數據質量存疑

諾貝爾經濟學獎獲得者赫伯特？西蒙提出，當決策者試圖理性地行動時受到獲得信息和加工信息能力方面的限制。基礎數據和信息是正確決策的重要依據，沒有準確可靠的數據和信息作保障，就無法作出及時、正確的決策。[9]一旦獲得數據質量不可靠，決策部門必將受到頻繁的、大范圍的質疑，引起巨大的爭議，面對城市突發公共安全事件時，決策者使用了有局限性的、片面的數據，就很有可能做錯誤的決策從而造成更為重大的損失。

數據能滿足其既定的用途，它才有質量，如果不能滿足既定的目標和用途，就談不上有質量。數據的質量不僅取決于它的本身，還取決于它的用途。數據質量的確保是一個復雜的過程，這其中有很多環節，從早期源數據收集標準的定制、數據傳輸、存儲再到后期數據分析挖掘銷毀等，貫穿整個數據管理的始終，任何環節出錯都有可能導致數據安全性、時效性、完整性出現問題。面對指數級增長的數據，如何把散落的數據資源整合起來，自動從中挖掘出有價值的信息和知識，是當前數據質量面臨的另一個巨大挑戰。另一方面，各政府部門之間存在一定的職能交叉，收集的數據不免有所交叉，由于工作側重點不一致，就會存在部門間數據不一致，新舊數據之間也可能存在不一致，如果不同部門就同一性質，同一類別事件，前后報告出現不一致數據，可能會影響政府的公信力。

2.3、數據安全與個人隱私難保障

大數據云端涵蓋了城市運行的多個信息系統，里面包括政務信息、城市運營數據、城市風險信息、企業數據、客戶資料等前所未有的大量寶貴的社會運行的數據財富，而且通過大數據的挖掘，能夠萃取出非常寶貴的信息資產。如果不法分子竊取到這些機密信息，不僅會造成社會經濟的動蕩，甚至會威脅到整個國家的長治久安。[10]與大數據技術的日新月異相比，政府部門數據安全防護手段的發展跟不上大量數據的積累速度和種類的變化。這就使得越發展問題越多，來不及填補的漏洞越多，大數據技術越進步，黑客攻擊技術發展就越快速，但數據安全防護技術提升緩慢，加大了大數據的安全風險。[11]一旦數據庫中發生安全漏洞，必將引發公民個人信息的泄露，還很可能造成城市管理混亂，政府管理應急決策失誤，甚至引發社會局部動蕩。另一方面，不同的兩組或多組分別安全的數據，一經整合加以分析可能會產生意想不到的結果，影響社會甚至國家穩定和安全。所以數據庫一旦建立，就應該嚴格保護，否則很容易被濫用。

數據收集與個人隱私保護的矛盾。在公共安全治理領域中，許多公共安全數據本身具有雙重屬性，一方面它們涉及到公共安全保障，從而具有“公共性”;另一方面它們又與公眾隱私密切相關，又具有“私有性”。這兩種屬性之間的矛盾會給公共安全治理中的大數據管理帶來難題。[3]例如政府部門在公共場所大量安裝音視頻監控、傳感設備，輿情監測手段等一方面固然有助于保障城市公共安全并表現出了不可或缺的作用，但另一方面也可能會使人們的隱私被暴露。尤其是在大數據環境中，政府需要將各方面的數據進行集成和整合，很多信息可能都與個人信息和日常生活方式，消費方式密切相關，所以在對其進行分析的時候，對個人隱私的穿透力不僅僅是一加一等于二，更多時候是遠遠大于二的，根據信息的整合就能精確知道誰在做什么，準確預測將要做什么，由此形成的龐大數據庫完全可以勾繪出一個人的生活、工作、社交等方面的全景式圖像，人們的一舉一動都將隨時處在政府部門的目光之中，這就涉及到個人隱私的問題。公眾感覺，監控就是監控，不管是通過人還是計算機來監控，都是要侵犯個人的隱私和自由，從而產生抵觸和不滿情緒，不僅使公民對城市安全發展建設的自覺性遭到打擊，日后信息的采集就會更加困難，甚至也會造成政府公信力的削弱。

2.4、數據處理技術落后

政府數據“軟硬件”整體技術跟不上社會發展的腳步。當前幾乎所有的數據都是數字化的，各種傳感器、監測儀數量的劇增，超高清圖像和視頻源源不斷的生成都是數據爆炸的原因，數據量正呈指數級增長，數據容量的爆炸，與政府數據收集能力低下、數據傳輸速度低下、保存期限短、維護力度不足及平臺共享技術不到位等客觀事實，形成鮮明對比，嚴重制約大數據發揮應有的作用;另一方面大數據還具有數據多樣性、復雜性、差異性等特點，可以“分析和使用”的數據在大量增加，僅經過收集和存儲并不具有高效準確的實用性，需要通過數據的交換、整合和分析，可以發現新知識、處理問題新思維、創造新的價值，目前大數據索引結構的局限、運算方法落后及先驗知識的缺乏都造成數據質量低下的后果，如何管理和分析數據正在日漸成為大數據技術研究的重中之重;此外，大數據運算與硬件的協同、大數據安全防護技術人才以及大數據管理的易操作性等方面均存在技術挑戰。

2.5、缺少數據安全法律法規保障

大數據在給城市公共安全提供安全保障的同時，其所帶來的安全威脅也將輻射到各個角落，其中個人隱私信息數據帶來的威脅，尤為受到公眾的關注。一些敏感數據的所有權和使用權并沒有明確界定，當信息泄露或被盜取時，責任主體很難確定，這就導致不少信息泄露維權者選擇不起訴，放縱了不法分子，形成一個惡性循環。[12]

目前我國關于數據安全和個人隱私的法律條款比較分散，主要在其他主體法中有個別涉及，醫療、金融等重要行業的數據安全方面相關的法律條款也是零散的。從立法形式上看，我國有關信息安全的法律法規在數量上形成了一定的規模，但尚未構成一個系統的、完整的、條理清晰的體系，部分條文規定的內容太過于抽象，操作性差，可執行性不強，且存在重復、交叉，形成多部門執法和多部門管理的局面，導致執法成本高和司法成本的浪費。亟需一部完整的國家級的數據安全法，對個人數據進行統一的規制，來有效應對大數據時代的安全挑戰。

三、大數據應用優化的建議

城市公共安全風險管控背景下大數據應用優化，既是一個技術問題，也是一個機制問題，更是一個社會文化問題，需要同時在弘揚大數據文化、構建數據信息跨機構共享機制、加快數據治理政策法律體系建設、完善數據管理機制建設幾個方面探討研究。

3.1、弘揚大數據文化

在全社會弘揚大數據文化。所謂大數據文化，是尊重事實、推崇理性、強調精確、開放共享的文化。政府應該發揮主導作用，改變公眾“重定性、輕定量”的思維習慣和意識，在公共領域推行數據治國的理念，引導各類社會主體整合和開放數據，形成政府信息與社會信息交互融合的大數據治理平臺，在全社會全面提升共享意識，引導基層民眾參與社會管理，促進政府與社會之間的協同和合作;引導社會和民眾尊重規則、秩序、信用等，培育全社會的公共文明和契約精神;助力治理能力升級，引導由此形成的福利增值和精神歸屬，構建民主開放的社會氛圍。大數據時代公共決策最重要的依據是系統的數據，系統采集的數據、科學的分析的結果更為重要。政府應加大大數據治國的輿論宣傳，將大數據知識納入基礎知識普及體系，力爭在全社會形成“用數據來說話、用數據來管理、用數據來決策、用數據來創新”的文化氛圍和時代特點。[13]

3.2、構建數據信息跨機構共享機制

開放數據平臺，打破數據對接瓶頸，提升數據整合能力。政府應該是多元協作的，通過產業界、學術界和政府項目及實驗室的協作，建立一個大規模數據創新生態系統。美國大數據戰略離不開政府頂層OSTP（美國白宮科技政策辦公室）的戰略指導、NITRD（美國網絡與信息技術研發計劃）的組織協調和OMB（美國聯邦政府行政管理預算局）的預算審核，更重要的是這些機構本身就建立在跨機構協作的目標之上;政府和非政府組織之間開展合作，通過讓公眾積極參與政府工作，各行政部門和機構利用新的工具、算法和系統，在各部門之間、各級政府之間全面協作，與各類組織、企業和個人進行協作，促進不同領域的跨界交叉，促使更多新思想和新方法的產生，廣泛征求公眾的反饋，在不斷完善大數據戰略的同時，提升城市治理效果，進而提高城市安全發展。

由政府、市場和社會多主體共建大數據治理平臺，加快推進城市公共安全數據信息在各部門之間的流通。大數據的開放共享，與社會治理共享共融的本質有共通之處，政府利用大數據的時代契機，在全社會形成共享的精神：引導各類社會主體整合和開放數據，形成政府信息與社會信息交互融合的大數據治理平臺，構建民主開放的社會氛圍。開放數據目的是要讓數據可以重復使用、自由加工、充分利用，是為了綜合分析，也稱作多維度分析。分析問題的任何角度，都可以視為一維或多維度的交叉。但隨著維度的不斷增多，人類思維和想象能力就收到了很大的限制。由大數據所支撐的決策支持系統可以讓決策者隨時在各個維度之間自由切換、排列組合，并可以從不同的維度、不同的粒度對數據進行分析，從而獲得全面、動態、可隨時加總或者細分的分析結果，使城市決策支持系統能為決策者提供全方位、全天候、全覆蓋、全參與、全過程的新機制。

3.3、加快數據治理政策法律體系建設

美國和歐盟國家很早就開始著手數據安全方面的政策制定和立法工作。2000年12月美國頒布的 《數據質量法》要求聯邦政府各個部門的數據制定細則，各部門都必須建立相應的數據審查復核機制，盡最大可能保證聯邦政府所發布的信息及統計數據的“質量、客觀性、實用性以及完整性”;2002年1月德國聯邦政府頒布實施《聯邦數據保護法》詳細規定了網絡信息數據主體的權利和使用數據的相關義務、聯邦數據保護機構、公共機構和私人機構如何處理網絡信息數據、研究機構和媒體如何使用網絡中的個人數據以及相關刑事、行政違法行為的定罪和處罰等，是在全球范圍內專門針對個人數據保護較早的立法之一;2014年11月日本的《網絡安全基本法》旨在加強日本政府與民間在網絡安全領域的協調和運用，更好應對網絡攻擊。2015年8月31日，我國國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，是到目前為止我國促進大數據發展的第一份權威性、系統性文件，從國家大數據發展戰略全局的高度，提出了我國大數據發展的頂層設計，是指導我國未來大數據發展的綱領性文件。2015年11月，黨的十八屆五中全會提出要實施“國家大數據戰略”標志著數據戰略正式上升為國家戰略。

2016年4月14日，歐盟委員會投票通過了商討四年的《一般數據保護條例》作為一套用來保護歐盟公民個人隱私和數據的新法規，其頒布意味著歐盟對個人信息的保護及監管達到了前所未有的高度，堪稱史上最嚴格的數據保護法案。

數據質量是大數據發揮價值的保障，數據安全是發展的前提，個人數據隱私是基本要求。圍繞數據質量、數據安全和個人數據隱私，逐步加強數據立法。數據質量低下、個人信息頻繁泄露、大數據安全頂層設計不健全、大數據交易安全第三方監督缺位，在這樣的背景下，出臺數據質量法、數據安全法、個人信息保護法將成為保護大數據的重要措施。數據質量法、數據安全法與個人信息保護法相關的法律法規進行有效銜接，做到相統一、相呼應，從而形成較為完善的信息安全法律系統。

3.4、完善數據管理機制

2016年6月，美國政府發布《聯邦大數據研發戰略計劃》，依托于技術戰略、數據質量戰略、基礎設施戰略、共享管理戰略、隱私安全戰略、人才培養戰略、與非政府協作戰略七大平行戰略，涉及15個聯邦機構，對各聯邦部門制定與大數據相關的計劃和投資提出了指導意見，旨在構建數據驅動戰略體系，基于大數據的分析、信息提取以及做出決策和發現的能力將激發聯邦機構和整個國家的新潛能，加速科學發現和創新進程，并培育21世紀下一代科學家和工程師，促進經濟增長。已不局限于大數據科研本身，而是構建一個數據驅動戰略體系，提高整個國家及城市的競爭力。[14]

我國應高度重視大數據的重要價值，從國家戰略的高度推進大數據發展，全面構建我國大數據戰略理論框架。各級政府機構和行業組織要進一步成立并充分利用大數據管理局、大數據行業協會等專業部門機構的來統籌數據管理工作。充分利用大數據的創新性、預見性、協同性、科學性等獨到優勢，構建從分散走向集中的、全過程的、各層次的、完整生命周期的數據管理機制。

制訂符合各地的大數據戰略規劃。進一步促進數據資源的共享與開放，開放數據并不意味著無條件公開數據，要重視信息安全，政府要處理好開放數據與隱私保護的關系，數據開放時間和開放程度取決于，既要滿足社會數據開放需要，又要保護國家安全等方面的均衡點。

制定大數據收集、管理、開放、應用等各級標準和規范。在大數據時代，數據治理的重點在于數據定義的一致性和數據的質量，不同系統之間的數據要進行共享整合，因此要有統一的元數據定義;另外遵循數據質量三原則：一要符合統一標準，即客觀性、實用性、完整性;二是數據管理要有流程，即政府部門要針對數據質量，完善信息管理的流程，防止低質量數據出現;三是要有數據質量救助機制，政府部門要建立一個行政機構來應對社會公眾對于數據質量的質疑和挑戰，如果發布的數據質量確實存在問題，必須有相應的糾錯機制做到及時、客觀、真實、全面的補救，提升政府公信力，促進社會和諧發展。

確立各級大數據信息安全技術和人才保障體系建設。大數據科研人員在研發之前，首先應考慮以保護信息安全和個人隱私為前提，運用信息加密技術等措施提升大數據技術信息安全水平，加強信息保護程度。專業的事情需要專業人才和技術，數據治理同樣離不開專業的人才和技術。要形成以政府為主導、企業為主體、高校和科研所為支撐、專業培訓機構為補充的優勢互補人才技術培養體系;要高度重視、積極培育圍繞大數據收集分析管理的相關人才，建立研發和產業集聚帶動人才聚集的機制，以機器學習、數據挖掘為基礎的高級數據分析技術，將促進從數據到知識的轉化、從知識到行動的跨越，從而實現以創新技術的推廣應用帶動城市安全發展。

四、結語

提高城市公共安全風險管控能力，健全城市公共安全體系已成為解決“城市病”的當務之急。[15]大數據為城市公共安全風險管控提供了全新的途徑，大數據戰略已經上升到國家戰略的高度來進行研究，未來有望全面構建我國大數據戰略體系框架，當然，城市公共安全的真正推行，除了文化理念上的轉變外，還需要完善的法律體系、管理機制的保障以及先進技術的支撐。大數據環境必將更加成熟完善，大數據的應用為城市公共安全發展帶來更加美好的前景。

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