放活宅基地使用權的理論邏輯與實現機制研究

張合林 王亞輝

摘 要：基于放活宅基地使用權的理論邏輯，從5個方面探討了放活宅基地使用權的實現機制，以期促進相關工作的發展。

關鍵詞：宅基地使用權；理論邏輯；實現

文章編號：1004-7026（2019）03-0023-02 中國圖書分類號：D922 文獻標志碼：A

1 放活宅基地使用權的理論邏輯

宅基地“三權分置”是面向鄉村振興戰略的重大制度創新，核心是放活宅基地和農民房屋使用權，釋放宅基地使用權流轉活力，給鄉村振興帶來新的制度改革紅利，凝聚成為內生新動能，放活宅基地使用權，具有重要的理論基礎和內在發展邏輯[1-2]。

1.1 生產關系要適應生產力發展的要求

隨著我國工業化、城鎮化和市場化進程的快速推進，現行宅基地管理制度越來越受到挑戰，不僅面臨宅基地資源稀缺性和閑置性并存、使用權產權殘缺和無序流轉并存的問題，而且宅基地及房屋保障性功能和財產性功能的矛盾日益凸顯。突出保障功能的宅基地制度本意，很大程度上已經異化為農民土地財產權益實現的最大阻礙。可見，現行宅基地制度框架下，限于在本集體經濟組織成員范圍內，轉讓宅基地使用權的傳統方式，在宅基地資源配置中逐漸失靈。為破解上述難題，宅基地“三權分置”應運而生。宅基地“三權分置”，是在堅持宅基地集體所有、保障宅基地農戶資格權的基礎上，通過放活宅基地使用權，有效破解了宅基地流轉一律限定在集體經濟組織內部的制度障礙，盤活農村閑置和低效宅基地，顯化宅基地財產價值，全面激發流轉動力和活力。可見，以放活宅基地使用權為核心的宅基地“三權分置”，是面向鄉村振興戰略的重大制度創新，是農村生產關系的重大變革，將有力促進農村生產力發展的發展[3]。

1.2 土地資源優化配置和保護產權主體利益的需要

在現行宅基地管理制度框架下，由于宅基地使用權流轉受限，導致存在宅基地資源稀缺和閑置并存的問題，宅基地“三權分置”順應資源配置原則，放活宅基地使用權，一定程度上緩解了城市建設用地缺口的矛盾，盤活土地資源，提高利用效率。產權不能被轉讓，一方面意味著該財產不能充分發揮使用潛能，另一方面也增加了產權人財產價值減損的可能。“三權分置”將資格權從使用權中剝離出來，豐富使用權的權能，允許使用權多元化利用，不僅提高了使用權的利用效率，也保障和實現了農民的財產權益。

1.3 現代產權理論和制度變遷理論的要求

現代產權理論認為，對于外部性問題的治理，關鍵是通過產權的界定和安排來有效實現外部性內在化。土地利用是外部性問題顯著的領域之一，現代產權理論重在通過產權安排解決外部性問題，彌補市場機制缺陷。對于解決宅基地資源利用的外部性問題，目前可行的制度是宅基地的“產權分置”，顯然，宅基地“三權分置”的核心思想是與現代產權理論高度契合的。根據新制度經濟學制度變遷理論，外部利潤是推動中國土地市場化改革的主要動力。外部利潤無法在現有的制度安排下實現，其可以通過改變當前的制度安排來適應制度環境，進而得到實現。當市場制度的變遷能夠滿足主體要求時，也就是當外部利潤得到內部化時，制度變遷完成。宅基地“三權分置”，是將現有宅基地制度框架下，外部利潤內部化的制度創新安排，宅基地“三權分置”是制度變遷理論的必然要求[4]。

2 放活宅基地使用權的實現機制

放活宅基地使用權，要求構建其實現機制，包括宅基地有償使用機制、有償退出機制、市場流轉機制、利益分配機制和風險防范機制等。

2.1 有償使用機制

首先，擁有宅基地資格權的農戶新申請宅基地的有償取得，根據地方資源稟賦、占用農用地成本，由村集體自行決定有償使用費標準。然后，現存宅基地的有償使用，對于多占、一戶多宅的農戶，可根據流轉性超占和非法超占及超占數量，由政府進行價格引導，村集體制定超占費用標準。

其次，宅基地使用權流轉的流轉費用，根據流轉后的用途不同（經營性或者居住性）制定不同的收費標準，進一步豐富宅基地有償使用的內涵和形式。

最后，有償使用費由農民集體收取使用，建立土地專項賬戶，確保該費用用于農村基礎設施和公共服務設施的建設，或者用于宅基地的收儲、置換等，定期將收支情況向民眾公布。

2.2 有償退出機制

宅基地的有償退出是指宅基地資格權的有償退出。一方面，對于主導部門和退出方式的選擇，由于各地區自然條件、社會發展水平的不同，宅基地退出的主導部門、退出模式應因地制宜，采取多樣化的策略來鼓勵農戶退出宅基地，同時對于配套的承包地也應進行相應安排（收回或流轉）。另一方面，要合理制定宅基地的補償標準，不能按照征地價格進行核算，同時應積極探索宅基地退出的多元化補償方式，如貨幣補償、社會保障、住房安置、就業安置等。

2.3 市場流轉機制

建立市場流轉機制有兩種途徑，一是宅基地轉化為集體經營性建設用地。由于現階段宅基地改革的試點地區可以進行宅基地使用權抵押，經營性建設用地可以入市，引入市場機制，宅基地作為集體建設用地，若可以轉化為集體經營性建設用地在市場上進行流轉，不僅放活了宅基地使用權，增加了農民財產性收益，也促進一二三產業融合發展，助力鄉村振興。但是宅基地的流轉要符合土地利用總體規劃和土地用途管制，政府可制定相關的產業準入清單。二是利用增減掛鉤機制，進行宅基地的復墾，復墾結余的建設用地指標在土地交易市場進行交易，該機制一般與宅基地退出制度配套。

2.4 利益分配機制

利益分配機制應兼顧政府、集體、農戶3方面的利益。在宅基地“兩權分置”或者宅基地“三權分置”的背景下，宅基地的所有權屬于農民集體。為此，宅基地使用權流轉過程中，應上交部分收益給集體經濟組織（從長遠看來，若房地產稅開征，當地政府也可獲得從居住用地轉為工商業用地較高的房地產稅收入）。

2.5 風險防范機制

①宅基地有償退出應與社會保障的完善銜接；②建立農村宅基地使用權流轉風險保障基金；③探索建立有效的抵押物處置機制和貸款風險分擔、緩釋和補償機制；④鼓勵政策性銀行為村集體經濟組織提供中長期貸款，用于閑置宅基地收儲、土地整治、配套設施建設等支出。

3 結束語

宅基地“三權分置”是一項面向鄉村振興的重大制度創新，其宗旨和關鍵是在落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權的基礎上，放活宅基地和農民房屋使用權，盤活宅基地資源，提高利用效率，增加農民財產性收入，有其重要的理論基礎和內在發展邏輯。

參考文獻：

[1]王瑩.適度放活宅基地使用權釋放宅基地流轉活力[J].上海農村經濟，2018（3）：31-33.

[2]陳振，羅遙，歐名豪.宅基地“三權分置”：基本內涵、功能價值與實現路徑[J].農村經濟，2018（11）：40-46.

[3]宋志紅.宅基地“三權分置”的法律內涵和制度設計[J].法學評論，2018，36（4）：142-153.

[4]董祚繼.“三權分置”——農村宅基地制度的重大創新[J].中國土地，2018（3）：4-9.