土地出讓收入對公共品供給的影響研究

文婷婷

[摘要]利用2009～2016年廣西14個地級市的面板數據，分析了不同的土地出讓方式下的出讓收入對經濟性、非經濟性公共產品供給的影響。實證結果表明，土地出讓收入（協議和“招、拍、掛”收入）能提升經濟性、非經濟性公共產品供給水平;協議出讓收入對經濟性公共產品的正效應高于“招、拍、掛”出讓收入;而“招、拍、掛”出讓收入對非經濟性公共產品的正效應顯著高于協議出讓收入;地方財政自主權減弱了土地出讓收入（協議和“招、拍、掛”）對公共產品供給的正效應。鑒于此，政府需利用土地出讓收入（特別是“招、拍、掛”出讓收入）加大對非經濟性公共產品的投入以調整公共產品結構的失衡。

[關鍵詞]協議出讓收入; “招、拍、掛”出讓收入;公共品供給;實證分析

[中圖分類號]F812.4 [文獻標識碼]A

1? ? 問題的提出

分稅制改革后，財權進一步上交，事權進一步下放，地方政府財力有限卻要承擔更多的公共品供給責任，且在現代的考核制中，地方政府開展了以GDP作為核心指標的政績錦標賽。在此背景下，地方政府開始“經營土地”不斷擴張土地出讓規模，導致土地出讓收入迅速上漲，地方政府對土地財政的依賴性越來越大。

隨著我國公共產品供給結構失衡日益加重，即以道路、通訊、能源等有利于經濟快速發展的經濟性公共品發展迅猛，以教育、醫療、衛生、社會保障等非經濟性公共品卻發展緩慢。近年來，學者開始關注土地出讓收入對公共品供給結構的影響，大多學者認為土地出讓收入為地方政府提供公共品奠定了一定的物質基礎，但同時加劇了公共產品結構的不平衡，即地方政府利用土地出讓收入過多地提供經濟性產品以推動當地經濟的增長，從而擠占了對非經濟性公共產品的投入。在相關的實證研究中多以土地出讓收入總規模作為自變量進行考察，忽視了我國的土地出讓收入是由協議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入共同構成這一特性。具體表現在：第一，地方政府以較低的價格向農民征用農業用地，再以協議的方式低價出讓給工業企業以達到招商引資的目的，雖然短期內獲得的收益較少，但地方政府主要依靠進駐當地的工業企業長期繳納的稅收和促進地方經濟發展產生的間接收入來彌補地方政府低價出讓土地的損失和增加地方財政收入;第二，地方政府以低成本獲取地段較好的土地后，再以“招、拍、掛”的方式高價出讓給土地使用者，賺取高額的土地轉讓差價（。需要指出的是，地方政府利用不同的土地出讓收入進行差異化的支出配置，進而對公共產品供給產生不同的影響。雖然左翔（2014）利用2003～2008年284個城市面板數據檢驗了不同的土地出讓收入對地方公共品供給的影響，但其選用協議和“招、拍、掛”兩種方式出讓國有土地面積以衡量土地出讓收入并不精準，除此之外，左翔（2014）只選用了教育類公共品作為非經濟性公共品的衡量指標，忽視了醫療、文化等其他非經濟性公共品，難以深入分析出土地出讓方式對公共品供給結構的影響。為此，文章在左翔（2014）論文的基礎上選用土地出讓金作為土地出讓收入的衡量指標，選用教育、醫療、文化類公共品作為非經濟性公共品供給水平的衡量指標，并利用2009～2016年廣西14個地級市面板數據實證研究土地出讓方式下的出讓收入對公共品供給的影響，以探究相較于協議出讓收入，“招、拍、掛”出讓收入是否能更有效地調整公共產品供給結構并提高公共產品的供給質量。除此之外，文章還加入財政自主權和土地出讓收入的交互項以檢驗地方財政自主權和土地出讓收入的相互作用是否進一步影響了地方公共品供給結構的調整。以此為提高廣西土地收益率和優化公共產品供給結構提供建議，也為廣西土地市場和財政體制改革提供依據。

2? ? 研究假設

土地出讓收入是地方政府向土地使用者出讓一定時間的國有土地使用權，并向土地使用者收取的土地出讓的全部價款。土地出讓收入是地方政府預算外收入的主要來源，它能有效地維持地方財政支出。地方政府不僅是國有土地一級市場的壟斷者，也是公共品供給的提供者，地方政府利用不同土地出讓方式下的出讓收入調節公共品供給的結構以促進經濟快速發展和吸引更多企業進行投資。

2.1? ? 土地出讓收入與經濟性公共產品

經濟性公共產品包括交通、能源、通信等短期內對經濟發展產生正效應的公共產品。經濟性產品具有經濟外溢性，表現在完善的基礎設施能實現商貿活動的便利化，提高勞動生產率，顯著地改善投資環境并在短期內帶動經濟的快速增長。為了吸引更多的工業企業進駐當地，地方政府通過協議的方式低價出讓工業用地，出讓的土地價格相對低廉，獲得的收益比較低。而“招、拍、掛”出讓的土地價格主要由市場決定，“價高者得”，相對公平、公正的價格機制為地方政府帶來了更多的預算外收入，同時也為經濟性公共產品的供給奠定了基礎。除此之外，“招、拍、掛”出讓的土地一般位于城市中心或地段較好的區域，對基礎設施的要求更高，為了進一步抬高“招、拍、掛”的土地價格以獲取更多的土地財政收入，地方政府不惜財力加強道路、交通、通信等基礎設施建設。因此，相對于協議出讓收入，“招、拍、掛”出讓收入對經濟性公共產品的擠入效應更大。基于此，可提出：

假設1：協議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入對經濟性公共產品的供給產生正效應，且后者大于前者。

2.2? ? 土地出讓收入與非經濟性公共產品

非經濟公共產品包括教育、醫療、文化、社會保障等主要提高當地居民福利水平和幸福指數但短期內對經濟發展貢獻不大的公共產品。由于非經濟性公共產品收益的長期性，無法短期內迅速提高地方政府官員的政績和經濟效益，因此，地方政府對非經濟性公共產品的投入缺乏動力和熱情。地方政府以協議方式低價甚至零價出讓工業用地以達到“以地引資征稅”的目的，但短期內獲得的土地收入較低，因此，對非經濟性公共產品的投入少之又少。而“招、拍、掛”出讓的土地類型為商服用地，土地價格比協議出讓的價格高很多，“招、拍、掛”出讓收入遠遠大于協議土地出讓收入。為了在“標尺競爭”中獲勝得到政治晉升，地方政府往往將出讓收入用于基礎設施建設，而忽視教育、醫療、文化等非經濟公共品的投入。因此，相對于協議土地出讓收入，“招、拍、掛”出讓收入對非經濟性公共產品的負向效應更大。基于此，可提出：

假設2：協議和“招、拍、掛”出讓收入對非經濟性公共產品的供給產生負效應，且后者大于前者。

2.3? ? 地方財政自主權和公共品供給

分稅制后，地方政府擁有了更大的財政自主權，作為“理性的經濟人”和政治利益偏好者，地方政府根據當地的實際情況和意愿引導資金的使用方向以實現經濟利益和政治利益的最大化。一般來說，地方政府對經濟性公共品具有支出偏好性，因為經濟性公共產品能在短期內促進經濟的增長，為地方帶來巨大的經濟收益，有利于政績的提高;而非經濟性公共產品能有效地提高公民的福利水平，但對經濟發展的促進作用不大。隨著地方財政自主權的擴大，地方政府也會利用協議和“招、拍、掛”的方式所獲得的土地出讓收入偏向發展基礎設施等經濟性公共產品，從而忽視了對非經濟性公共產品的投入。基于此，可提出：

假設3：地方政府的支出偏好加劇了地方公共品供給結構的失衡。

基于此，文章將利用廣西14個地級市的土地出讓收入數據和城市經濟數據實證分析協議出讓收入、“招、拍、掛”出讓收入對經濟性公共品、非經濟性公共產品的影響。

3? ? 計量模型和變量選取

3.1? ? 模型設定

基于以上分析，為驗證以上假設，我們構建以下的計量模型：

lnYit=β0+β1lnpxyit+β2lnpzpgit+β3Lnpxy*fina+β3Lnpzpg*fina+βX+uit

其中，下標i和t分別表示第i個地級市和第t年;Yit是地級市公共品的供給水平，lnpxyit和lnpzpgit分別為人均協議和“招、拍、掛”兩種方式出讓收入的對數， Lnpxy*fina和Lnpzpg*fina分別為財政自主權和人均協議出讓收入的交互項以及財政自主權和人均“招、拍、掛”出讓收入的交互項，X是一系列的控制變量，表示城市的不可觀測且不隨時間變化的特征， u是誤差項。

文章的解釋變量為協議出讓收入（pxy）、“招、拍、掛”出讓收入（pzpg）。由于我國的土地出讓收入數據尚不完整，參照管清友（2011）在統計《土地成交價款相當于地方財政收入的比例》表中，選用土地成交價款代替土地出讓收入，原因在于土地出讓成交價款能夠準確衡量地方通過土地出讓獲取財政收入的實際規模。而依據土地出讓方式的不同，土地出讓收入分為協議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入，文章選用協議土地成交價款和“招、拍、掛”土地成交價款作為衡量指標。在因變量的選取上，文章選取城市每平方公里道路面積和人均道路面積以衡量城市經濟性公共產品的供給水平，并選取每萬人教育從業人員數量和每萬人普通中小學專任教師數量、每萬人衛生、社會保障和社會福利業從業人員數和每萬人醫生數、每萬人文化、體育和娛樂業從業人員數量等變量以衡量非經濟性公共產品的供給水平。

文章的控制變量包括：①預算內財政自主權（fina）。財政自主權是分權制改革后中央政府給予地方政府對財政自主分配的權利，地方政府可依據當地的實際情況和意愿調整財政收入和支出結構以實現經濟目標，它體現了地方政府經濟行為的內在動機。文章參照左翔（2014）的研究，采用一般預算收入/一般預算支出度量地方政府財政自理及充裕程度。為體現財政自主權與土地出讓收入共同作用于地方公共品供給結構，文章在模型中加入了財政自主權和土地出讓收入的交互項（Lnpxy*fina、Lnpzpg*fina）;②人均GDP（pgdp）：取對數，代表經濟發展水平，經濟發展越快，對土地資源和公共品的需求越大;③人口密度（pd）：總人口/城市面積，人口密度越大，對公共品需求越大，政府則應加大對公共服務的供給力度;④產業結構（is）：第三產業產值占GDP的比重，產業結構比例越高，表明地區工業化水平和城市化水平越高，則公共品供給質量也越高。

3.2? ? 數據來源和描述性統計

文章利用2009～2016年廣西14個地級市的面板數據，共112個樣本。其中，土地成交價款來源于2009～2016年《中國國土統計年鑒》的土地成交價款，被解釋變量和控制變量來源于2009～2016年的《中國城市統計年鑒》，并運用統計軟件stata12.0進行實證分析。

城市道路面積是城市基礎設施建設的重要指標，是衡量地方政府的經濟性公共產品水平的標準。在《中國城市統計年鑒》中鋪裝道路面積只有市轄區的數據，但土地成交價款在《中國國土資源年鑒》統計的是全市數據，為了彌補數據之間的不匹配問題，文章參照左翔、殷醒民（2014）的數據處理方法，包括：第一，由于市轄區出讓土地較為頻繁，故將模型中的指標都用市轄區數據計算;第二，經濟發展越發達，基礎設施建設越完善，所以以GDP為權重對每平方公里道路面積進行測算以保持與其他變量一致。

每平方公里道路面積=[年末城市道路面積*（市轄縣GDP/市轄區GDP）+年末城市道路面積]/全市總面積

為了保證數據的平穩性，我們對土地成交價款、每平方公里道路面積和人均道路面積、每萬人教育從業人員數量和每萬人普通中小學專任教師數量、每萬人衛生、社會保障和社會福利業從業人員數和每萬人醫生數、每萬人文化、體育和娛樂業從業人員數量、人均GDP、人口密度取了對數。數據詳細的描述性統計見表1。

表2是土地出讓收入對城市道路建設面積（每平方公里和人均水平）影響的實證結果。從該表可看出，協議土地出讓收入和“招、拍、掛”土地出讓收入對人均城市道路建設面積和每平方公里道路面積均產生積極的促進作用，但效果并不顯著。原因可能在于城市道路作為主要的地方經濟性公共物品之一，能在短期內促進地方經濟發展和提高政府的績效水平，因此，政府往往優先發展城市道路建設。從系數來看，協議出讓收入對城市道路建設面積（每平方公里和人均水平）的正向影響要大于“招、拍、掛”出讓收入，這與假設1相悖，表明經濟性公共品供給的主要動力來源于“以地增稅”，而不是“以地生財”。廣西以工業發展為主，工業是推動經濟持續發展的主要動力，為促進工業的快速發展，廣西通過協議低價出讓工業用地等政策以吸引更多的企業進行投資。因此，工業用地和倉儲用地出讓的比例逐漸增大，協議出讓收入迅速上漲，為經濟性公共品的供給提供了物質基礎;工業用地和倉儲用地主要位于城市的郊外或較為偏僻的地方，基礎設施并不完善，地方政府將協議出讓所獲取的土地收入偏向于發展交通、通信等經濟性的公共物品以改善企業的投資環境和員工的生活環境，吸引更多的資本和人口流入，實現土地邊際收益遞增和土地價格提升。而以“招、拍、掛”方式出讓的土地多為商服用地，周圍的環境較為完善，政府無需花過多的費用供給經濟性公共產品。

從表2可看出相較于土地出讓收入（協議和“招、拍、掛”）對城市道路建設的影響系數，地方財政自主權與土地出讓收入（協議和“招、拍、掛”）的交互項系數更高，說明財政自主權增強了土地出讓收入對城市道路面積的正向影響。原因可能在于在財政激勵和政治激勵下，政府利用手中的財政自主權加大對經濟性公共產品的投入。除此之外，人均協議出讓收入和財政自主權的交互項系數高于人均“招、拍、掛”出讓收入和財政自主權的交互項系數，表明政府利用大部分的協議出讓收入投入到基礎設施等經濟性公共產品中。

4.2 土地出讓收入對非經濟性公共產品供給的影響

4.2.1 土地出讓收入對教育類公共物品供給影響的估計結果。模型1和模型2顯示土地出讓收入（協議和“招、拍、掛”）對教育類公共物品供給具有正效應。協議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入每增長1%，對教育從業人員數量將分別增長0.0248%和0.0297%。“招、拍、掛”出讓收入的影響系數要大于協議出讓收入，且通過了5%的顯著性水平的檢驗，表明“招、拍、掛”土地出讓收入對教育從業人員數量的正向影響更大更顯著。

4.2.2 土地出讓收入對醫療、社會福利類公共物品供給影響的估計結果。模型3和模型4顯示土地出讓收入（協議和“招、拍、掛”）顯著提升了醫療、社會福利類公共物品供給水平。協議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入每增長1%，每萬人衛生、社會保障和社會福利業從業人員數量將分別增長0.0493%和0.0612%。表明相對于協議出讓收入，“招、拍、掛” 出讓收入對衛生、社會保障和社會福利業從業人員數量及醫生數量的促進作用更大。

4.2.3 土地出讓收入對文化類公共物品供給的影響的估計結果。模型5和模型6顯示土地出讓收入（協議和“招、拍、掛”）對文化類公共物品供給產生正效應。協議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入每增長1%，每萬人文化、體育和娛樂業產業人員數將增加0.0086%和 0.0551%。“招、拍、掛”出讓收入的影響系數要大于協議出讓收入，且通過了5%的顯著性水平的檢驗，表明“招、拍、掛”出讓收入對每萬人文化、體育和娛樂業產業人員數量具有更顯著更大的正向影響。

通過以上的實證結果可發現，土地出讓收入（協議和“招、拍、掛”）對非經濟性公共品的供給均產生了正效應，且“招、拍、掛”出讓收入對非經濟性公共品供給的正效應更大更顯著，通過了假設2的檢驗。原因可能在于：2002年5月，國土資源部頒布實施《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，商業、金融、旅游、娛樂及服務業等經營性用地必須采用“招、拍、掛”方式進行出讓。經營性項目能獲取更豐厚的利潤，吸引企業進行投資，土地價格隨之升高，其價格一般高出協議出讓土地價格的4～6倍。由于“招、拍、掛”出讓的土地價格能真實地還原地價，且在一定程度上能減少地方政府的“權利尋租”，有利于建立一個較為公開、公正和公平的土地市場。因此，我國開始大力推行市場化程度較高的“招、拍、掛”土地出讓方式。近年來，廣西響應國家號召，“招、拍、掛”方式出讓的土地宗數大幅度上升，政府獲取了高額的土地出讓收入，進而加大了對公共服務的投入、提升了非經濟性公共產品的供給水平。而協議出讓土地的價格低，短期內獲得的出讓收入遠不及“招、拍、掛”出讓收入。根據表2的實證結果，政府可能把大部分的協議出讓收入投入到經濟性公共品中，從而擠占了對非經濟性公共品的供給，因此，協議出讓收入對非經濟公共品供給的促進作用較小。值得一提的是，隨著“民生財政”的興起，國家推行了一系列土地出讓收益用于民生的政策。有關社會保障方面，2011年6月，財政部、住建部聯合發布《關于切實落實保障性安居工程資金加快預算執行進度的通知》，規定“各地按照當年實際繳入國庫的招標、拍賣、掛牌和協議出讓國有土地使用權取得的土地出讓收入，扣除相關規定項目后，嚴格按照不低于 10%的比例安排資金，統籌用于保障性安居工程建設”。有關教育方面，2011年8月，財政部規定各地區土地出讓收益的10%計提為教育資金，且重點用于支持農村基礎教育。在此背景下，廣西將土地出讓收益投放到教育、醫療、社會保障等民生方面，努力實現公共服務均等化。

實證結果還顯示地方財政自主權與土地出讓收入（協議和“招、拍、掛”）的交互項對教育從業人員數、衛生、社會保障和社會福利業從業人員數以及文化、體育和娛樂業產業人員數均產生負效應，驗證了假設3，表明地方財政自主權減弱了土地出讓收入（協議和“招、拍、掛”）對教育、衛生、社會保障及文化的正作用，甚至產生負作用。地方財政自主權越強，政府更不愿意將協議和“招、拍、掛”出讓收入投入到非經濟性公共產品中，即政府的財政自主權加劇了公共產品供給結構的失衡。

5 結論和政策

分稅制后，面臨事權和財權的不匹配，地方政府作為國有土地使用權的壟斷者，將經濟利益與土地出讓聯系起來，通過“賣地”獲取土地收入以緩解巨大的財政壓力。在政治集權背景下，地方政府的自主權進一步擴張，地方政府往往會優先發展道路、電力等經濟性產品以促進地方經濟快速發展，而忽視那些外溢性較大、回報周期長的教育、醫療衛生等非經濟性產品。依據土地出讓方式的不同，土地出讓收入可劃分為協議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入，作為公共產品的唯一提供者--地方政府如何使用和分配這兩種方式下的土地出讓收入來供給公共品？哪種土地出讓收入能更有效地調整公共產品供給結構？基于此，文章利用了廣西2009～2016年14個地級市面板數據實證考察了協議出讓收入和“招、拍、掛”出讓收入對公共物品供給的影響，研究結果表明：土地出讓收入（協議和“招、拍、掛”）能提升公共產品供給水平。其中，協議出讓收入對經濟性公共產品的正效應高于“招、拍、掛”出讓收入;而“招、拍、掛”出讓收入對非經濟性公共產品的正向影響顯著高于協議出讓收入。除此之外，通過加入財政自主權與土地出讓收入的交互項，得出地方財政自主權減弱了土地出讓收入（協議和“招、拍、掛”）對教育、衛生、社會保障及文化的正作用，甚至產生負作用。因此，為了合理利用土地出讓收益，提高資金使用率，改變廣西公共物品供給結構失衡的狀況，可以從以下幾方面入手：一是完善和健全相關的土地出讓制度，規范土地出讓收益，將協議出讓和“招、拍、掛”出讓收入多投入到非經濟性公共產品中，減少對經濟性公共產品的投入，并將土地出讓收益納入一般預算內管理。二是地方公共產品供給結構失衡的根源在于分稅制、事權和財權的不對稱刺激了地方政府熱衷供給經濟性產品以彌補財政缺口，因此，要合理配置中央政府與地方政府的財權和事權以解決地方的財政困境。三是地方政府通過相互競價以更低的價格出讓土地以爭取更多企業在本地駐留以此拉動經濟的快速增長，其共同目的在于提高政績。因此，需要改革政績考核制，不能只考慮GDP、招商引資、基礎設施等經濟方面的指標，需將基本公共服務供給納入到考核體系中，并適當擴大在考核指標中的權重以提高公共產品供給的水平。四是改革土地市場，打破地方政府在國有土地使用權的壟斷地位，正確處理好在農地轉為工商用地過程中政府、農民和開發商之間的直接關系。

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