農(nóng)村土地承包糾紛的產(chǎn)生原因和對(duì)策研究

李智平

摘 要：隨著國家對(duì)“三農(nóng)”問題越來越重視，政策資金都向農(nóng)業(yè)傾斜，農(nóng)民開始重視土地，潛伏的矛盾糾紛日益增多。對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地糾紛的類型、產(chǎn)生糾紛的原因進(jìn)行剖析，針對(duì)性地提出了幾點(diǎn)對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地糾紛；對(duì)策

文章編號(hào)：1004-7026（2019）01-0042-02 中國圖書分類號(hào)：F321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1 土地糾紛的主要類型

1.1 土地承包糾紛

1.1.1 機(jī)動(dòng)地和“四荒地”發(fā)包糾紛

《農(nóng)村土地承包法》《山西省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)承包合同管理?xiàng)l例》以及相關(guān)政策都對(duì)機(jī)動(dòng)地和“四荒地”的發(fā)包程序和年限作了規(guī)定。但在實(shí)際工作中，個(gè)別村組干部在組織發(fā)包時(shí)，無視這些規(guī)定，不公開、不民主、不報(bào)批，隨意規(guī)定承包期限，暴露出來潛伏的矛盾，導(dǎo)致了糾紛。

1.1.2 重復(fù)發(fā)包

“四荒地”承包期限長，前任干部離任時(shí)不移交合同，現(xiàn)任干部再次發(fā)包，從而引發(fā)了糾紛。

1.1.3 拖欠承包費(fèi)糾紛

個(gè)別村組由于歷史原因，造成機(jī)動(dòng)地管理混亂，干部群眾都強(qiáng)行占用機(jī)動(dòng)地且不交承包款，導(dǎo)致該收回的收不回、該分的地分不了，給土地確權(quán)工作造成很大阻力。

1.1.4 交回承包地糾紛

有的農(nóng)戶在繳納稅費(fèi)時(shí)，認(rèn)為負(fù)擔(dān)重，口頭將承包地交回給集體，自己外出務(wù)工，當(dāng)組長把地發(fā)包給別人耕種，但多年后該農(nóng)戶又回來要地，因當(dāng)時(shí)沒有書面資料，雙方各執(zhí)一詞，從而引起糾紛。

1.2 土地流轉(zhuǎn)糾紛

1.2.1 口頭流轉(zhuǎn)糾紛

山區(qū)縣土地貧瘠，加之以前還有各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，不少農(nóng)民都把土地?zé)o償讓給別人耕種，也不簽訂流轉(zhuǎn)合同。近年來，國家出臺(tái)了各種惠農(nóng)補(bǔ)貼，轉(zhuǎn)出方想要回土地而引起糾紛。

1.2.2 互換糾紛

農(nóng)戶之間為耕種方便，將土地經(jīng)營權(quán)互換，但沒有變更土地承包合同和經(jīng)營權(quán)證書，多年后一方反悔想換回土地，但另一方不同意，從而引發(fā)了糾紛。還有一種情況是，不同集體經(jīng)濟(jì)組織村民互換土地引發(fā)的糾紛。

1.3 繼承糾紛

二輪承包時(shí)老人和子女不是一個(gè)承包經(jīng)營戶，老人去世后子女要繼承老人的承包地而引發(fā)糾紛，以及照顧孤寡老人的親戚要繼承承包地而引發(fā)的糾紛。

1.4 補(bǔ)償費(fèi)糾紛

少數(shù)村組干部在分配補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，對(duì)出嫁女的土地補(bǔ)償款減半或不給其補(bǔ)償款而引發(fā)糾紛。

1.5 離婚分地糾紛

夫妻離婚后，男方不給女方土地而引發(fā)糾紛。

1.6 確權(quán)糾紛

由于土地類型不一，以前多數(shù)村組在分地時(shí)都是“以產(chǎn)帶地”，特別不好的地甚至都不丈量，而是根據(jù)地形指定一塊地耕種。現(xiàn)今，地類差別不大了，這次確權(quán)時(shí)，村組干部要按照人均面積確權(quán)而引發(fā)糾紛。

2 產(chǎn)生糾紛的原因

2.1 干部不學(xué)法，濫用職權(quán)

土地糾紛的上訪率居高不下，各級(jí)黨委和政府每年都組織村組干部進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)土地承包和流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律、政策，但仍有個(gè)別干部不重視、不學(xué)習(xí)，造成濫用職權(quán)的現(xiàn)象。

2.2 群眾不重視，工作難度大

土地確權(quán)工作量大、面廣，每一份表格都需要農(nóng)戶簽字核實(shí)，但個(gè)別人不認(rèn)真核對(duì)，草草簽字，證書發(fā)到手后才發(fā)現(xiàn)出現(xiàn)問題，導(dǎo)致二輪延包政策和確權(quán)政策很難落實(shí)；集體經(jīng)濟(jì)薄弱，征地補(bǔ)償款不按政策分配現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2.3 合同不規(guī)范，糾紛沒有依據(jù)

山區(qū)縣旱地多，農(nóng)民靠天吃飯，農(nóng)業(yè)效益很低，部分干部群眾不重視土地，發(fā)包和流轉(zhuǎn)土地不簽訂規(guī)范合同甚至不簽訂合同，出現(xiàn)糾紛時(shí)各執(zhí)一詞，解決時(shí)沒有依據(jù)。

2.4 調(diào)解仲裁人員少，缺少經(jīng)費(fèi)

各地調(diào)解仲裁人員都是和農(nóng)經(jīng)人員一套人馬，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，大部分只有1～2人，既要負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)、土地確權(quán)，還要代管各村組賬務(wù)及其他農(nóng)經(jīng)業(yè)務(wù)，甚至還要負(fù)責(zé)包村中心工作，沒有專項(xiàng)的調(diào)解糾紛的經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員都疲于工作，工作效率低。

3 對(duì)策和建議

3.1 繼續(xù)加強(qiáng)法制宣傳，提高干部群眾的法制觀念

繼續(xù)采取多種方式加強(qiáng)農(nóng)村土地承包方面的法制宣傳，提高農(nóng)民特別是村組干部的法制意識(shí)。一方面規(guī)范干部的發(fā)包行為，另一方面讓農(nóng)民學(xué)法懂法，使農(nóng)村的機(jī)動(dòng)地、“四荒地”承包依法辦理，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行，讓干部和群眾明白“機(jī)動(dòng)地發(fā)包要公開公正，家庭承包不能繼承，補(bǔ)償費(fèi)分配男女平等，土地流轉(zhuǎn)三個(gè)不得”，把土地糾紛遏制在萌芽狀態(tài)。

3.2 嚴(yán)格按程序確權(quán)，確保農(nóng)戶承包地檔案資料齊全

2018年是土地確權(quán)的最后一年，習(xí)總書記在十九大報(bào)告中明確提出土地承包關(guān)系再延長30年，農(nóng)民也很重視這次確權(quán)工作。縣鄉(xiāng)村工作人員一定要克服重重困難，有糾紛就抓緊解決，把農(nóng)民的承包地檔案整理齊全，做到有底可查。

3.3 強(qiáng)化糾紛解決機(jī)制，妥善處理矛盾糾紛

建立健全土地承包糾紛調(diào)解仲裁體系，縣、鄉(xiāng)、村成立土地糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)。糾紛發(fā)生后，盡量引導(dǎo)雙方當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成，進(jìn)行村級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)調(diào)解，調(diào)解不成再進(jìn)行仲裁，調(diào)處過程要堅(jiān)持“調(diào)解為主，仲裁為輔”的原則。

3.4 對(duì)“四荒”地發(fā)包要查清歷史背景，避免重復(fù)發(fā)包

“四荒地”面積大、期限長、投資大、治理難，為避免造成重復(fù)發(fā)包，要求縣鄉(xiāng)合同管理部門在備案審核資料時(shí)，不但要求雙方提供發(fā)包時(shí)應(yīng)有的各種資料，還要村組干部提供“該地以前從沒和任何人簽訂過合同、不存在任何糾紛、否則責(zé)任自負(fù)的證明”，查清楚“四荒地”的歷史背景，避免重復(fù)發(fā)包。

3.5 互換土地糾紛要分類解決

（1）本集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部互換多年的土地糾紛。農(nóng)戶為方便經(jīng)營互換土地，這是國家政策支持的，但農(nóng)民不注重簽訂互換合同，不變更經(jīng)營權(quán)證書，有的農(nóng)戶互換后進(jìn)行了平田整地，甚至在地里進(jìn)行了大量投資，發(fā)生糾紛時(shí)不能簡單以“沒簽訂合同和變更經(jīng)營權(quán)證書”為由否定互換事實(shí)，要尊重歷史，正視現(xiàn)實(shí)，支持互換成立。

（2）不同集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶互換土地糾紛。法律和政策都規(guī)定“互換必須在同一集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部進(jìn)行”，可總有不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間的農(nóng)戶互換土地，這種情況應(yīng)該認(rèn)定互換無效。但現(xiàn)實(shí)中，有的農(nóng)戶對(duì)互換土地進(jìn)行了大量投資，換回土地難度太大，這種情況可以按互租土地對(duì)待，幫助其完善租地手續(xù)，明確各自的土地所有權(quán)。

3.6 出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)政策，促使簽訂規(guī)范合同

近年，不少地方都出臺(tái)了土地流轉(zhuǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)簽訂規(guī)范合同的轉(zhuǎn)出戶和流轉(zhuǎn)大戶進(jìn)行資金獎(jiǎng)勵(lì)，支農(nóng)項(xiàng)目和資金都向簽訂規(guī)范合同的種田大戶傾斜，這些措施有效促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范運(yùn)行和健康發(fā)展。

3.7 加強(qiáng)調(diào)解仲裁隊(duì)伍，保證糾紛及時(shí)解決

建議各級(jí)政府重視土地糾紛調(diào)解仲裁工作，把該工作從農(nóng)經(jīng)工作中分離出來，配備專職的人員和經(jīng)費(fèi)，保證及時(shí)化解糾紛，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。