地方政府投融資平臺轉型問題與建議

阮鈺雯

摘 要：以1994年分稅制改革為起點，地方財權逐漸上交事權下沉。尤其是在2008年之后，四萬億經濟刺激計劃導致地方政府投融資平臺的數量和規模急劇擴張，其背后隱藏的巨額債務逐漸顯露，國發43號文的頒布剝離地方政府投融資平臺政府融資職能，平臺公司該如何生存成了一個很大的問題。本文主要對目前地方政府投融資平臺的問題進行總結；然后對平臺公司轉型的必要性進行分析；最后對地方政府投融資平臺的轉型發展提出個人意見。

關鍵詞：地方政府；投融資平臺；轉型

一、地方政府投融資平臺的問題

（1）信用問題。我國地方政府融資平臺的基本功能是以政府信用為支撐，為完成融資業務，地方政府、平臺以及金融機構三方默契一致，因而重復抵押、平臺互保、違規放款等種種不規范的情況屢屢發生。但近兩年隨著政府融資政策全面收緊，政府投融資平臺以政府信用為擔保的融資行為受到全面制約，失去了政府信用的支撐，地方政府投融資平臺的評級就無法上去，因而融資能力大大減弱。

（2） 資產不實。地方政府給平臺公司注入的資產絕大部分為用于公共基礎設施建設的資產，不僅現金流產生能力較差，而且資產的權利屬性也存在一些問題。這無疑導致地方政府投融資平臺的資產賬目價值嚴重失真。而不論平臺公司是進行轉型還是退出都必然要對這些資產進行處置，這對重新評估資產價值帶來了很大的困難。

（3） 收入單一。大多數融資平臺公司在籌措資金時，主要依靠銀行借貸、信托基金等融資方式，融資渠道較為單一，在其資金來源受限后，原有的融資方式也受到影響，帶來了更大的融資壓力，很容易使平臺公司陷入惡性循環。一旦還貸能力降低，將會導致政府部門出現嚴重的風險問題，不能保證融資效果，甚至會出現沖擊性問題。

（4） 政企不分。從平臺管理體系上看，由于地方政府投融資平臺多以政府職能延伸的角色出現，其設立的目的決定主要是為建設項目籌集盡可能多的資金，而不是以營利為主要目的，投融資平臺公司主要管理人員一般由政府指派或者直接由政府官員兼任，因此普遍存在政企不分，政府導向取代市場導向等問題。

二、地方政府投融資平臺轉型必要性

（1） 政策驅使。國發[2014]43號文規定：剝離地方政府投融資平臺政府融資職能，地方政府投融資平臺不得新增政府債務。國辦函[2016]88號文件進一步細化了組織指揮體系與責任以及風險預警和預防機制。財預[2017]50號要求政府不得通過擔保、承諾等形式增加隱性負債。[2017]87號等文件嚴禁利用或虛構政府購買合同違法違規融資，并制定了負面清單等種種政策，都在進一步為監管加碼。

（2）公司發展需要。地方政府投融資平臺以前能夠很容易的從銀行等金融機構融資是基于政府的信用，使得平臺公司信用評級虛高，然而失去了政府作為信用擔保，平臺公司本身缺乏優良資產，信用評級是很差的，這使得平臺公司的融資方式受到了巨大限制。無評級、無收入，若不走轉型發展之路平臺公司就只有死路一條，因此轉型迫發展在眉睫。

三、地方政府投融資平臺轉型發展建議

（1） 分階段轉型。隨著融資平臺承擔地方政府融資功能的逐步弱化和歷史責任的逐步結束，加之在地方政府債務管理的環境下，地方政府融資平臺轉型勢在必行。通過借鑒銀川模式，投融資平臺轉型需要經歷兩個階段的跨越，最終實現從單純的“土地運作”到“產業+資本運作”比翼齊飛的模式，這也是轉型最理想的模式。

（2） 建立現代企業制度。根據“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求，進一步提升企業內部的績效管理、投資管理、經營管理水平。完善法人治理結構，理順政企關系，使城投公司運作能夠更加貼近市場。規范董事會制度建設和運行機制，合理組建董事會，依法行使董事會職權，保障股東權益。充分發揮監事會作用，增強監督的及時性有效性。優化市場化競爭選聘機制，建立健全職業經理人制度，實現企業領導人才的合理配置，提升城投公司活力和運營效率。

（3） 避免多頭監管。首先，明確地方政府投融資平臺的性質、與地方政府之間的關系進行界定。明確投融資平臺經營范圍、責任范圍、運營模式、資金監管、償還機制等各方面的內容。其次，對投融資平臺的認定統一判斷標準，掌握地方融資平臺數量、類型、運營狀況、債務規模以及政府債務的比例，債務償還安排等。再次，明確相關監管部門的監管職責，在統一的法律法規框架下，組建地方政府融資平臺監管聯席會議制度，明確對融資平臺的監督、審計、及稽查等責任，避免各部委各自為政。

（4） 逐步開放市級以下地方政府舉債權。目前《預算法》只允許省級政府（含計劃單列市）通過發行債券方式進行融資，但是省級以下地方政府沒有舉債權，依然無法直接融資，只能由省級政府代為發行債券。而我國地方政府投融資平臺的特征之一是以市級平臺公司為主，融資需求非常強烈，因此，要推動地方融資平臺轉型，就需要逐步擴大省級以下地方政府債券發行的城市范圍，賦予其相應融資權。

四、結語

在經濟新常態下，平臺公司面臨中央監管措施不斷加強和自身債務不斷膨脹的雙重壓力，為保證健康可持續發展，更好的發揮積極作用，平臺一方面要加強業務模式創新，提升經營管理水平，一方面要充分抓住市場機遇，加強與政府的溝通協調，轉變思路觀念，拓展外部市場，實現真正的轉型發展。各大平臺公司都應該在核心業務的基礎上不斷向相關聯的領域延伸拓展，為企業市場化轉型、增強“造血”能力源源不斷地注入動力。

參考文獻

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