淺析PPP項目中政府與企業的財務角色定位

摘 要：本文主要從PPP項目開展的前期準備、運行和項目的移交三個發展時期分析政府和企業的財務角色定位。在項目的前期準備階段，政府應對財務的可行性分析、財政承擔能力、物值評估和合法性手續辦理等負主要責任，企業應對項目融資和投資的決策負責；在項目運行過程中，資金的支出、項目審批和財務監督和控制方面應由政府負責，資金流轉和核算由企業負責；在項目移交中，政府和企業應共同對資產進行評估工作。

關鍵詞：財務角色定位；政府與企業；PPP項目

PPP（政府和社會資本合作模式）是一種長期的合作形式，其主要是建立基礎設施和公共服務領域。其中，企業主要對建設、運行及基礎設施的維護承擔責任，投入資金的回報主要來源于消費者的付款和政府的相關支付。對基礎設施的把控過程主要由政府機構負責，以確保維護公共利益。PPP項目的重要核心是財務管理，其主要是對項目的評估、會計的核算和投資管理等，財務管理在PPP項目的三個階段都會有所體現。本文主要從PPP項目的三個發展階段來分別分析政府與企業的財務角色定位。

一、政府與企業在PPP項目前期階段的財務角色定位

（1）政務財務角色定位

PPP項目多是建立基礎設施與公共服務領域，針對PPP項目的經營需求、經濟可行性及市場效益等，政府應該做出合理的判斷，而不能為了收獲眼前的利益和成績進行盲目的投資。在PPP項目的前期，政府的財務角色主要體現在以下幾點：首先，對項目涉及的財務是否具有可行性要做出正確的分析，注重評估項目是否具有現實意義。政府要明確項目相關的各項經濟指標，并考察經濟指標對企業能否具有足夠的吸引力，從而可以根據考察結果決定相應的優惠措施，以便能夠更有效地吸引企業的參與。在現實中，公共服務的項目多是由政府機構提出，因此，對于項目財務的可行性分析應該由政府承擔責任，并且要與企業的投資分析區別開來，企業的投資決策分析注重營業利潤，但是政府在分析時更應該考慮人民群眾的權益，以及對經濟發展的促進作用。

其次，對項目的物值進行評估，注重于分析PPP模式的可行性。PPP模式成立的重要目的是為了在讓公共物品得到及時供應的同時能夠盡可能的減少財政資源的消耗，緩解政府資金輸出的壓力。對于PPP模式是否比傳統模式產生更多的效益，在國際中常采用物有所值法進行判斷。PPP項目主要有可量化和不可量化兩種產出形式，因此在對其進行物值評估時也應從定量和定性兩方面進行評價。在定量評價方面，首先把政府對過往同類型項目的投資數目、風險以及競爭性中立調整作為背景成立公共部門比較值，并以此當做成本指標，最后在與企業的投標內容展開對比，從而能夠判斷PPP模式是否可以從整體上減少成本。在定性評價方面，可以采用問卷調查法或者開展專家座談會的方式去討論PPP模式是否能帶來更大的效益。

最后，對承受財務的能力進行評價，尤其要重視分析政府機構是否具備回購相關PPP項目的財力，以免政府出現違約的情況。通過運用相關的分析方法，把政府機構每年應該承擔的財務進行核算，并和政府每年的公共預算財務展開對比，以此來計算政府在一年中對PPP項目的回購最大值，從而對政府的預算支出進行妥善的規定，使政府能承受的財力占一半公共預算的10%左右。此外，政府還需對PPP項目相關的合法手續進行辦理，著重于辦理對項目的審批、可行性批準等。

（2）企業財務角色定位

投資企業是PPP項目的實施者，在PPP項目的前期階段，企業方需要展開投資決策、投標、簽署合同等工作，對于企業的財務角色定位主要體現在投資決策和融資決策這兩個方面。首先，在投資決策方面，企業應該充分考慮政府機構的招標計劃，針對政府對項目建設提出的要求和經濟指標，通過評估企業自身的承擔能力，并結合項目能夠產生的營業利潤，對項目將來的資金走向在考慮風險等諸多因素的情況下進行合理的預測，通過相關的經濟指標對PPP項目的未來發展前景做出預測。

其次，在融資決策方面，著重于分析PPP項目能夠在融資的情況下解決資金來源問題。融資決策主要體現在以下幾個方面：將融資額度根據項目的投資情況劃分到每個建設年度；設定多個融資方案，根據項目的多方面需求和對比，最終選擇最佳的方案。

二、政府和企業在PPP項目運行階段的財務角色定位

（1）政府財務角色定位

首先，政府要根據簽署的合同內容進行財政支出，承擔相關的責任，主要體現在根據合約內容提供項目所需的財力以及對企業承擔PPP項目的投資成本等；其次，對PPP項目進行審計，在審計的過程中，不僅需要政府的審計，還需要第三方與政府相配合，共同審計。主要由政府相關負責部門委托第三方從經營效益的層面對PPP項目的運行過程展開審計，而政府機構要著重于審計項目是否符合社會經濟發展的需求以及政府在項目運行中是否具備相應的權益等。最后，對項目中涉及到的財務進行監督和把控。政府需要針對項目在運行中涉及到的財務成立相應的監督和把控標準，在不對項目的運行和企業的工作造成困擾的情況下，政府可以委托相關機構對項目資金的流動進行調查，主要調查內容可以包括：項目資金來源是否符合法律規定、融資計劃是否具備可行性、資金的運用是否合理等等。

（2）企業財務角色定位

企業需要展開項目相關會計核算。對于PPP項目，目前我們國家還沒有明確的會計核算標準，企業在核算時可以參考國際上的相關協議。在項目相關會計核算的內容中所涉及到財務信息應該具備以下條件：財務信息需要滿足第三方，包括政府機構、私人企業、銀行等，以及人民群眾的決策需要。

此外，PPP項目的資金管理主要體現在兩個階段，首先是項目建設時期的資金管理，主要涉及對資本金來源的管理以及對融資資金的管理。資本金的主要來源是政府機構的支出和相關企業的支出資本金在總的項目資金中大概占20%～40%。PPP項目需要很大的資金量作支持。企業需要盡可能的向政府機構提出信貸優惠的請求。在實際項目建設中，企業要嚴格的把控資金成本和建設進度，進而能夠對資金的數額做出合理的預算、調整。企業需要把保證資金安全、流動作為最重要的管理基礎，在讓項目能夠帶來利潤的同時，也要建立財務預警控制，提升對財務風險的防范意識。

三、政府與企業在PPP項目移交階段的財務角色定位

（1）政府財務角色定位

政府機構與企業成立相關的移交小組，委托專業的價值分析團隊對移交資產進行合理的評估，從而能夠確保項目資產不受破壞以及降低移交資產對項目運行帶來的不利影響。在項目資產移交結束以后，政府機構還要針對在合作過程中的營業利潤、對資金的監督和控制效果、可持續發展性等多方面進行合理的分析和評估，從而能夠為將來開展PPP項目和PPP管理提供更有效的信息，使這次的合作充分發揮更大的作用。與此同時，政府機構也要根據合約的內容，履行自己的義務，向投資企業支付相應的投資成本以及投資回報。

（2）企業財務角色定位

首先，企業在項目移交階段應該積極配合政府機構參加項目資產的評估過程，協助政府進行項目資產的移交，在評估過程中，如果出現不能達到移交標準的設施，企業應該在相關期限內負責對設施的維修和保護工作。此外，企業應展開對項目財務后評價的工作，從對該項目進行投資的角度，結合項目在設計運行中產出的財務數據報表和之前對財務的預算之間存在的差異，對在該項目運行中出現的問題和不足進行反思和總結，吸取其中的教訓，提升企業對自身財務管理的能力，為將來在此開展PPP項目奠定良好的基礎。在項目資產移交結束以后，企業還應該針對項目在運行中產生的債務指標進行合理的分析，對項目展開后評估，把各經濟指標和數據等作出比較，分析問題產生的原因，從而提升企業自身的管理能力。

四、結束語

綜上所述，本文主要從PPP項目發展的三個階段分別分析了政府和企業在其中的財務角色定位，無論是在項目發展的哪個階段，政府與企業都要相互配合，相互監督，各司其職，讓PPP項目的開展能夠順利進行。通過本文的分析，希望能給讀者帶來幫助。

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作者簡介：趙翊，1984.08 男 湖北安陸人，碩士研究生，華夏幸福基業股份有限公司，中級會計師，研究方向：PPP項目財務