提升社區(qū)治理能力和水平的路徑思考

綦毓靖

社區(qū)治理是社會治理的重要內(nèi)容，是國家治理體系最重要、最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記多次強調(diào)指出“社區(qū)雖小，但連著千家萬戶，做好社區(qū)工作十分重要”“社會治理的重心必須落實到城鄉(xiāng)、社區(qū)”。但目前社區(qū)治理中還存在著諸多問題，解決這些問題，不斷提升社區(qū)治理能力和水平，把社區(qū)建設(shè)成為和諧有序、綠色文明、創(chuàng)新包容、共建共享的幸福家園，是新時代落實黨和國家的方針政策任務(wù)要求，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是回應(yīng)人民對美好生活新期待的必然邏輯。而提升社區(qū)治理能力和水平就必須堅持問題導(dǎo)向和系統(tǒng)思維，從社區(qū)治理的源頭找尋問題之源和破解之道。

1.加強頂層設(shè)計規(guī)劃，確保社區(qū)治理有序推進(jìn)。中國改革已經(jīng)從“摸著石頭過河”階段進(jìn)入到總結(jié)改革經(jīng)驗加強頂層設(shè)計推動改革再深化階段。社區(qū)治理同樣經(jīng)過了20多年的摸索后進(jìn)入到改革的新階段。以前局部式的、點狀的社區(qū)治理改革已經(jīng)難以進(jìn)行下去。加強社區(qū)治理的頂層設(shè)計已成為推進(jìn)社會治理的當(dāng)務(wù)之急。2017年6月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，是推進(jìn)社區(qū)治理的方向標(biāo)，現(xiàn)在的重點是根據(jù)該意見精神，制定符合地方特點和實際情況的地方性的社區(qū)治理建設(shè)規(guī)劃，以規(guī)劃引領(lǐng)社區(qū)治理，制定改革路線，描繪社區(qū)治理藍(lán)圖，使社區(qū)治理變革有章可循，剪除“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”弊端。應(yīng)圍繞社區(qū)治理，按照層次清晰、銜接有序、功能完整、問題導(dǎo)向、分類治理原則，形成市區(qū)政府、街道和社區(qū)三級規(guī)劃，并保證規(guī)劃內(nèi)容在原則方向上的貫通性一致性，同時又要體現(xiàn)不同層級的不同特點及相互銜接。要借助市區(qū)政府機構(gòu)改革契機，以高效為原則，將區(qū)街兩級的部門整合和職能設(shè)置與解決社區(qū)職能錯位等問題結(jié)合起來，通盤考慮。

2.樹立“社區(qū)營造”新理念，引領(lǐng)社區(qū)治理正確方向。理論是行動指南，正確理論產(chǎn)生正確結(jié)果，反之亦然。社區(qū)營造理念是近兩年學(xué)術(shù)界提出的一種社區(qū)理念。這一理念雖然尚未形成影響力，但從理論分析看，“社區(qū)營造”理念與“社區(qū)治理”理念比，更契合、也更有利于中國社區(qū)建設(shè)實踐。“社區(qū)治理”理念是在社區(qū)建設(shè)中針對政府直接干預(yù)包辦社區(qū)事務(wù)過多而提出的。客觀地講，這種理念對于克服社區(qū)建設(shè)中公民參與不足、解決政府公共服務(wù)低效等問題有積極意義，但由于“治理”理論更多的是強調(diào)治理的多元性和自治性，改變社區(qū)治理體制結(jié)構(gòu)上的政府一元化格局，強調(diào)利益表達(dá)和利益維護(hù)，因此，其結(jié)果有可能引發(fā)社區(qū)自治的極端化，將政府置于對立面，最終還會演變?yōu)椴煌鐓^(qū)間對公共資源的爭奪沖突，進(jìn)而引發(fā)更深的社會問題。因此，為避免社區(qū)治理理念所帶來的負(fù)面影響，應(yīng)當(dāng)用“社區(qū)營造”理念代替“社區(qū)治理”理念。社區(qū)營造是指政府引導(dǎo)、民間自發(fā)、社會組織扶持，使社區(qū)居民自組織、自治理、自發(fā)展，共同解決社區(qū)所面對的公共議題，進(jìn)而創(chuàng)造共同的生活福祉。社區(qū)營造與社區(qū)治理相比較，其更多強調(diào)通過居民的自力更生、共同參與來解決實際問題。它是一種向內(nèi)激發(fā)潛能的積極目標(biāo)導(dǎo)向，而不是將重點放在治理體制結(jié)構(gòu)上和利益分配上。這一方面解決了目前社區(qū)治理中公眾參與問題，另一方面避免引發(fā)社區(qū)居民聚焦于對有限公共資源的爭奪上。社區(qū)營造的關(guān)鍵在于社區(qū)居民對社區(qū)事務(wù)的積極參與和各盡所能的奉獻(xiàn)，使社區(qū)成為“人人為我，我為人人”的幸福家園。從這個角度講，“社區(qū)營造”理念要比“社區(qū)治理”理念更符合社區(qū)建設(shè)實際情況和總體要求。

3.完善政府和社區(qū)兩個系統(tǒng)，構(gòu)筑社區(qū)治理體制基礎(chǔ)。第一，完善政府治理體系。在社區(qū)治理中街道只是作為政府代表介入社區(qū)工作，但實質(zhì)上在街道背后是政府作為一個整體介入社區(qū)，這就意味著要“跳出社區(qū)，看社區(qū)”。目前，社區(qū)行政化問題的核心是政府內(nèi)部問題，這就要求從整體性政府打造的角度，完善政府的治理結(jié)構(gòu)，從根上進(jìn)行源頭治理。具體講，一是要利用權(quán)責(zé)清單理順區(qū)級政府、街道、社區(qū)之間的權(quán)責(zé)邊界，優(yōu)化各層級間和層級內(nèi)的分工合作。在社區(qū)層面應(yīng)從厘清、準(zhǔn)入兩方面同時推進(jìn)。對社區(qū)中的掛牌機構(gòu)、工作任務(wù)、創(chuàng)建達(dá)標(biāo)、檢查評比、臺帳任務(wù)等事項進(jìn)行全面清理、壓縮、精減、整合;同時建立準(zhǔn)入制度，控制準(zhǔn)入事項、條件、方式、程序、經(jīng)費，逐步減輕社區(qū)行政負(fù)擔(dān)、賦予社區(qū)自治權(quán)利。二是要推進(jìn)政府信息化平臺建設(shè)。要通過信息化管理與服務(wù)平臺，實現(xiàn)信息收集、傳遞、處理的無縫對接，實現(xiàn)全部政府部門的聯(lián)動，提高層級間、部門間協(xié)作效率，使政府以整體的高效能來提升社區(qū)治理水平，為群眾提供“一站化”“集約化”的公共服務(wù)。三是推進(jìn)網(wǎng)格化建設(shè)。網(wǎng)格化管理也就是將每個社區(qū)劃定若干網(wǎng)格，每個網(wǎng)格指定一人為網(wǎng)格員，負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)所有居民的事務(wù)，實現(xiàn)管理的行政事務(wù)和碎片化的社區(qū)事務(wù)在網(wǎng)格中全面整合。網(wǎng)格化管理使原來的“兩級政府三級管理”變?yōu)椤皟杉壵壒芾硭募壘W(wǎng)絡(luò)”，可以實現(xiàn)政府管理與服務(wù)條線在社區(qū)落地，實現(xiàn)真正意義上的精細(xì)化管理。

第二，形成完善的社區(qū)內(nèi)治理系統(tǒng)。社區(qū)黨委、社區(qū)居委會、社區(qū)工作站和社會組織應(yīng)是社區(qū)治理的四大支柱，應(yīng)以社區(qū)黨委為核心形成相互支撐配合、多元互動共治的社區(qū)內(nèi)治理系統(tǒng)。但目前，社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)意識還不強、社區(qū)居委會和社區(qū)工作站行政化導(dǎo)致自治性和面向社區(qū)服務(wù)不夠、社會組織發(fā)展不充分等問題，使社區(qū)內(nèi)治理系統(tǒng)還未完全真正形成。為此，一是要加強社區(qū)黨建工作，突出社區(qū)黨委坐鎮(zhèn)中央、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)組織功能，以區(qū)域化黨建為基礎(chǔ)，以黨組織為紐帶，橫向上聯(lián)系居委會、社會組織、社區(qū)工作站、社區(qū)內(nèi)單位、物業(yè)公司等，縱向上上聯(lián)街黨工委、下聯(lián)居民黨員輻射群眾，使黨的組織優(yōu)勢、黨員的先鋒模范作用在社區(qū)建設(shè)中充分發(fā)揮出來，以黨建水平的提升促進(jìn)社區(qū)建設(shè)上水平。二是要通過社區(qū)減負(fù)，使社區(qū)居委會實現(xiàn)自治性組織的職能回歸，使社區(qū)工作站有精力組織社會組織和志愿者隊伍，解決社區(qū)自身問題。三是要推進(jìn)社區(qū)社會組織發(fā)展，使其成為居委會為民服務(wù)可以依靠的力量。

4.完善社區(qū)自治機制，打造社區(qū)自治生態(tài)。第一，打造社區(qū)自治整體平臺。一是要嚴(yán)格落實居民代表大會制，使社區(qū)居民代表大會成為社區(qū)議事決策的最高權(quán)力機關(guān)，事關(guān)社區(qū)發(fā)展重大問題都應(yīng)通過居民代表大會決議在組織實施。要將居民代表大會議題更多面向社區(qū)實務(wù)，扭轉(zhuǎn)解決居民代表大會儀式化、空洞化問題。二是要完善居委會下屬委員會設(shè)置，在原來已有的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、衛(wèi)生健康、婦女工作、群眾文化、民生保障、環(huán)境物業(yè)等職能委員會設(shè)置基礎(chǔ)上，特別要增加社區(qū)協(xié)商議事委員會和社區(qū)居務(wù)監(jiān)督委員會，以形成議事、執(zhí)行、監(jiān)督完整的社區(qū)自治體系。居委會要按照一定比率和相關(guān)程序，積極吸納社區(qū)居民代表參與到各個委員會中，不能形成居委會、社區(qū)工作站大包大攬。三是要健全民情懇談、社區(qū)聽證、社區(qū)論壇、社區(qū)評議等多元的對話協(xié)商機制，并使之制度化、規(guī)范化、程序化，讓社區(qū)居民民主協(xié)商擁有更廣泛的平臺和渠道。

第二，推進(jìn)社區(qū)社會資本擴(kuò)充。增強社區(qū)服務(wù)能力關(guān)鍵是要有人有物。為此，一是要通過社區(qū)大黨委制，吸納社區(qū)內(nèi)大單位成為社區(qū)黨委成員單位，推進(jìn)駐社區(qū)單位融入社區(qū)，通過共駐共建共享活動更好服務(wù)社區(qū)。二是要加強社區(qū)志愿服務(wù)隊建設(shè)，充分挖掘、激勵、利用社區(qū)人力潛能，使社區(qū)居民在互助服務(wù)中不斷增強幸福感和歸屬感。三是要建立社區(qū)基金會，鼓勵社區(qū)捐助和駐社區(qū)單位資助，提高社區(qū)依靠自己力量解決問題的能力。此外，政府應(yīng)當(dāng)積極推動用于社區(qū)治理的財政投入、各條口下?lián)堋⒐鎰?chuàng)投、社會捐贈資助等資金的整合，應(yīng)在加強監(jiān)管的同時，向社區(qū)下放一部分資金自由支配權(quán)，這既可以解決政府在提供社區(qū)服務(wù)時的資源錯配，又能極大激發(fā)社區(qū)自治的積極性。

第三，建立社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)激勵機制。可以考慮建立社區(qū)范圍內(nèi)的居民參與社區(qū)事務(wù)獎勵積分制度。根據(jù)居民參與社區(qū)事務(wù)的難易程度設(shè)定積分標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行累計，并用積分兌換形式免費享受社區(qū)提供的各種有償服務(wù)，以此激勵居民參與社區(qū)服務(wù)的積極性。

第四，推進(jìn)社區(qū)文化和社區(qū)法治建設(shè)。一是要通過和諧社區(qū)文化建設(shè)，加強對社區(qū)居民的思想引領(lǐng)，推動社區(qū)意識、服務(wù)意識的形成，濃化社區(qū)共建氛圍。二是要通過國家層面的立法，使社區(qū)基本自治制度法定化。目前關(guān)于居委會的立法還是1989年制定的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，其內(nèi)容已不適應(yīng)基層社區(qū)治理需要，急需修訂完善，為基層治理提供法律依據(jù)。三是要社區(qū)自身通過社區(qū)內(nèi)的民主協(xié)商，制定引領(lǐng)社區(qū)發(fā)展、反映居民共同價值的社區(qū)公約，以社區(qū)法的形式規(guī)范社區(qū)居民行為，推動社區(qū)自治走上法制化、規(guī)范化的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展軌道。

5.加強社工隊伍建設(shè)，提升社區(qū)工作者動能。第一，調(diào)整完善相關(guān)政策。對來源渠道不同的社區(qū)工作者，在日常管理中堅持分級負(fù)責(zé)、分類管理，明確區(qū)街兩級政府對社區(qū)工作者管理的職責(zé)和權(quán)限，區(qū)級層面抓政策制定、抓重點培訓(xùn)、抓典型引導(dǎo)，街級層面抓業(yè)務(wù)、抓管理、抓考核，實現(xiàn)社工管理重心下移;針對目前社工隊伍結(jié)構(gòu)上存在的問題，建議在執(zhí)行全市統(tǒng)一招聘條件的基礎(chǔ)上，定向招聘或適度提高男性、黨員、具有一定工作經(jīng)驗和社工專業(yè)背景人員的招聘比例，適度放寬招聘年齡至35—45歲，實現(xiàn)因崗選人、按需選人;面對居委會青黃不接的局面，應(yīng)適度放寬優(yōu)秀“一把手”的任職年齡，留任部分能力強、政策熟、經(jīng)驗豐富、群眾滿意的老居委會主任，實現(xiàn)老中青三代的“傳幫帶”。

第二，提高社工隊伍履職能力。推動“精英社工”人才工程、“5·23社工日”等品牌化塑造活動，以項目化管理、社會化運作等手段加強社工梯次培訓(xùn)體系建設(shè)，不斷提升社工綜合能力，全力打造政治過硬、業(yè)務(wù)精通、群眾滿意的優(yōu)秀社區(qū)工作者隊伍。

第三，打通社工人才上升空間。探索建立社區(qū)事業(yè)編制崗位設(shè)置，打通“社區(qū)工作者—社區(qū)一把手—居委會事業(yè)編社區(qū)一把手—公務(wù)員”的上升通道，設(shè)定社工師專業(yè)技術(shù)崗位，打造“社區(qū)工作者—社工員—助理社工師—社會工作師—高級社會工作師”職稱培養(yǎng)鏈，實現(xiàn)社區(qū)工作者“梯次化上升、層級化晉升”，并完善相應(yīng)薪酬制度，使社區(qū)工作者獲得職業(yè)歸屬感和成就感，促進(jìn)職業(yè)動能提升。

作者單位：中共天津市南開區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：雙艷珍