我國的績效審計

錢子龍 何瑗

績效審計在西方發達國家已經比較成熟，在我國也已經有一定歷史，信息化等新的環境下面臨著許多新的發展機遇。本文從對績效審計的認識、開展績效審計實踐的歷程、績效審計最新情況和展望等方面討論我國的績效審計。

中國是個歷史悠久的國家，審計的歷史也很悠久。3000多年前，帶有審計職能官職——“宰夫”的出現意味著國家審計在古代中國的萌芽。1983年，中華人民共和國審計署成立，正式建立了中國現代意義上的國家審計制度。

績效是指組織、團隊或個人，在一定的資源、條件和環境下，完成任務的出色程度，是對目標實現程度及達到效率的衡量與反饋。政府績效是指政府在社會經濟管理活動中的結果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現其意志過程中體現出的管理能力。

現在的國家審計十分重視績效審計，本文從對績效審計的認識、開展績效審計實踐的歷程、績效審計最新情況和展望等方面討論我國的績效審計。

一、對績效審計的認識

20世紀70年代，美國實施績效審計提出了“3E”審計的概念（“3E”由經濟性、效率性、效果性的英文首字母組合而來）。2003年美國審計署發布了修訂的《政府審計準則》，將績效審計定義為“對照客觀標準，客觀、系統地收集和評價證據，對項目的績效和管理進行獨立的評價，對前瞻性的問題進行評估或對最佳實務的綜合信息或某一深層次問題進行評估”。該定義側重于從方法論的角度，對照標準進行界定，主要就“應當是什么”進行評價。

2004年，在世界審計組織發布的《績效審計實施指南》中，將績效審計定義為“在考慮應有的經濟性的情況下，對政府活動、項目或組織的效率性和效果性進行獨立檢查，其目標是實現改進”。該定義側重于從審計目標角度，檢查過程進行界定，主要就“實際是什么”進行評價，獲得了世界各國的公認。

在中國，有政府背景的相關研究機構對績效審計比較有共識的定義是：審計機關對照預先確定的評價標準，對被審計單位的財政財務收支及相關經濟活動是否實現預定目標或達到既定標準進行監督檢查，并對審計事項的經濟效益、社會效益和環境效益等做出評價。由此可見，中國的績效審計更注重審查投入產出是否符合績效最大化原則，以及公共資金、國有資產、國有資源等使用的效益情況和國家政策的落實情況。

二、開展績效審計實踐的歷程

與美國、英國、澳大利亞等國家的績效審計相比，中國的績效審計起步較晚、發展較快。可以分為四個階段：

（一）探索階段（1983年-2002年）：1983年中國決定成立國家審計機關時，快速建立了有關的業務標準;1991年在全國審計工作會議上，審計署首次提出了績效審計的概 念，這是中國審計史上一個飛躍。但在1993年印發了《中華人民共和國政府審計準則》、1996年發布了若干個國家審計規范中，未明確提出績效審計的概念，也未制定相應的標準規范，因此此期績效審計尚處于探索階段。

（二）起步階段（2003年-2007年）： 2003年，審計署發布的《2003年至2007年審計工作發展規劃》提出的目標是到2007年，各級審計機關投入效益審計的力量占全部力量的一半，要求審計部門實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計份量。這標志著在我國政府審計領域正式開展績效審計，中國的各級審計機關都將績效審計作為一種全新的審計類型進行研究和實踐。

（三）快速發展階段（2007年-2010年）：對績效審計更加重視、績效審計得到了快速發展。2007年，研究機構在對部分省市進行績效審計實踐情況的調查和理論研究，完成主題為《我國效益審計指南基本架構研究》的課題，為中國績效審計指南的制定奠定了基礎。

2008年7月，中國審計署發布《2008年至2012年審計工作發展規劃》，其中對績效審計就行了重點表述，要求中國審計機關對績效審計不斷進行摸索和總結，目標是中央部門預算執行績效審計評價體系要在2009年完成，財政績效審計評價體系要在2010年完成，到2012年審計項目都將開展績效審計，并建立起符合我國發展實際的績效審計方法體系。這表明，績效審計已經是中國審計的發展重點之一，這些措施有力地推動了績效審計更加廣泛和深入的發展。

（四）深化階段（2010年至--）。隨著績效審計的理念、方法技術逐步成熟和完善，審計機關開展績效審計的項目數量和成果大大增多，績效審計的理念得到了持續的強化。2016年《“十三五”國家審計工作發展規劃》發布，進一步要求“著力推動提高發展質量和效益。要把績效理念貫穿審計工作始終，綜合分析經濟效益、社會效益和環境效益，促進加快轉變經濟發展方式，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。”意味著績效審計的深入發展，審計部門更加注重源頭治理，通過分析問題產生原因，更有針對性的提出加強制度建設、堵塞管理漏洞的建議。

與此同時，審計部門對績效審計的研究也逐步深入，在對美英澳等國家績效審計經驗介紹的同時，更多的是對中國績效審計評價標準及方式方法的系統性研究，包括績效審計的經驗交流、案例展示和理論探討資料。

三、績效審計新階段的展望

（一）開展績效審計的環境更加有利。隨著中國經濟社會快速發展、GDP總量不斷擴大，政府的財政收入逐年增加，政府預算支出活動規模不斷擴大，公眾不再僅僅關心預算支出是否合法真實，對預算收支的經濟性以及資金利用的效率和效果越來越關注，強化了對績效審計的社會需求。2014年以來，中國政府先后發布了《關于深化預算管理制度改革的決定》、《關于全面實施預算績效管理的意見》等文件，全面推進預算績效管理工作，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金。這些社會變革和政策的制定，為審計機關加大績效審計的范圍和力度，提供了更好的社會環境和制度環境。

（二）開展績效審計的規則走向成熟。財政部2012年發布《預算績效管理工作規劃（2012-2015年）》，2018年發布全面實施預算績效管理的文件，較為全面地涵蓋了績效目標管理、運行監控、評價管理、評價結果應用等各個環節的詳細規則，同時建立了定量和定性相結合的共性績效指標框架體系，以及分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系。根據這些標準和指標體系，財政部2018年自行實施的績效評價項目增加到51個，涵蓋了教育、科技、社會保障、衛生、交通、環境保護等領域，涉及財政預算支出7000多億元。這些重要的主管部門建立的績效目標和評價體系及其實踐活動，為進一步開展績效審計提供了較為系統、科學的參考和借鑒依據，為建立完整的財政績效審計評價指標體系提供了十分有利的支撐。

（三）大數據技術將大力促進績效審計發展。大數據成為開展績效審計的重要資源。近些年來，中國的信息化水平快速發展，各種涉及政府收支和監管、企業經營、公共服務、市場支付等經濟活動的記錄都以電子數據方式保存和管理。截至2018年底，全國100%的大城市、90%以上的中等城市，共有700多個城市正在建設智慧城市，其中277個智慧城市已經運行，產生了龐大的電子數據記錄。例如：截至2017年底，東部沿海的南京市“智慧南京APP”公共服務平臺融合了150項城市公共服務，已有280萬實名注冊用戶，每天訪問量超過1000萬次，每分鐘使用量超過5000次，有52個政府和公共事業部門、32家企業在平臺上提供社保、公安、醫護、交通、房產、文化、環保、旅游、信用、金融等多領域的服務。這些數據準確、實時、全面地記錄和保存著政府部門履職、服務的過程和質量，實現了信息共享，為開展績效評價提供了全面、客觀、翔實的數據基礎。

大數據技術有助于完善績效審計的評價指標體系。大數據技術使原來一些因為無法收集對應的數據而放棄使用的評價指標，變得觸手可及;大數據技術還使一些原來需要低效率手工獲取的走訪、調查表等評價數據，變得高效和更加可靠，如提取業務網絡流程中保存的痕跡數據等;大數據技術還能夠更大的拓展審計人員的視野，將被審計事項放到更大的同行業單位、事項中進行比較，用現實中的實際水平來衡量優劣，在“應當是什么？”和“實際是什么？”之間實現更合理的判斷，使績效審計的評價更客觀，審計建議更有針對性和可行性。

（四）績效審計將融合到所有的審計項目，評價績效和提出建議將成為審計的必修課。從審計實踐的角度看，把績效理念貫穿始終、所有審計項目都開展績效審計的要求和構想是科學合理可行的。2014年至今，中國審計署統一組織各級審計機關開展的國家重大經濟政策措施落實情況跟蹤審計的重要目標之一，就是在監督各級政府和部門經濟活動的合法性真實性的同時，評估這些經濟措施的實施效果，進而提出完善建議和加大落實力度的建議。從2015年開始，發展較快的深圳地區已經在所有的審計項目中加入了績效審計的內容和要求。

為了實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展，我們國家正處在既必須繼續進行合法性真實性審計、又迫切需要開展績效審計的時代，在同一個審計項目中既關注合法性真實性、又關注績效，在揭示合法性真實性問題的基礎上，建立更科學的評價指標體系，分析查找制度障礙和漏洞，積極推動解決問題，能夠充分綜合發揮審計的監督作用和建設性作用，實現審計價值的最大化。（作者單位：南京市第五高級中學 ?審計署駐南京特派員辦事處）