全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理背景下國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督的思考

趙唯江

在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理背景下，國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督將面臨新的挑戰(zhàn)，本文分析了國(guó)庫(kù)在全面預(yù)算績(jī)效管理中發(fā)揮事中監(jiān)督的制約因素，并就此提出了相關(guān)完善建議，對(duì)于以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

黨的十九大報(bào)告中明確提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理”。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》提出“加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”。2015年1月1日新《預(yù)算法》施行，以法律形式明確了財(cái)政預(yù)算收支中的績(jī)效管理要求。可見，全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略部署，對(duì)深化財(cái)稅體制改革具有重要意義。

一、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理背景下國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)

（一）國(guó)庫(kù)制度體系不夠健全

新《預(yù)算法》中雖明確了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職責(zé)，履行國(guó)庫(kù)監(jiān)督的法律地位，但對(duì)人民銀行和財(cái)政部門在預(yù)算監(jiān)督中的界定不夠明晰，在國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督具體的監(jiān)督范圍、方法、監(jiān)督權(quán)力的行使等方面的規(guī)定也較為籠統(tǒng)。同時(shí)，相關(guān)的配套實(shí)施細(xì)則尚未出臺(tái)，《國(guó)家金庫(kù)條例》及其《實(shí)施細(xì)則》（1985年）、后續(xù)出臺(tái)的關(guān)于國(guó)庫(kù)監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定或滯后于當(dāng)前國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)電子化的發(fā)展，或法律層次較低，監(jiān)管效力有限。國(guó)庫(kù)監(jiān)督制度體系的不完善，致使國(guó)庫(kù)在實(shí)施事中監(jiān)督欠缺統(tǒng)一的參照標(biāo)準(zhǔn)，制約了國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督職能充分地發(fā)揮。

（二）國(guó)庫(kù)系統(tǒng)中事中監(jiān)督功能的缺失

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理背景下，在對(duì)預(yù)算收支的效率提出更高要求的同時(shí)，對(duì)如何做到國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的實(shí)時(shí)監(jiān)督，是國(guó)庫(kù)面臨的一個(gè)十分現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的人工監(jiān)督方法，往往停留于各類憑證要素齊全性、資料完整性、業(yè)務(wù)合規(guī)性等層面的審核，事中監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)化程度低、主觀性強(qiáng)、監(jiān)督效率低、質(zhì)量差異大、不確定因素多。近年來(lái)，隨著政府的全部收入納入國(guó)庫(kù)管理，國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量不斷增長(zhǎng)，加之政府預(yù)算管理復(fù)雜，預(yù)算科目及預(yù)算單位繁多，又時(shí)常臨時(shí)預(yù)算調(diào)整，缺乏系統(tǒng)的自動(dòng)監(jiān)督控制情況下，僅靠人工監(jiān)督，國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督效率和質(zhì)量難以提高。

（三）國(guó)庫(kù)“一本賬”落實(shí)不到位

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，這就要求所有的財(cái)政資金全部納入績(jī)效管理。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，財(cái)政專戶逐步撤并，國(guó)庫(kù)單一賬戶制度體系逐漸完善，但并未實(shí)現(xiàn)真正意義上的國(guó)庫(kù)單一賬戶，占地方政府預(yù)算收入比重較大的非稅收入未全面實(shí)現(xiàn)直繳入庫(kù)，能夠?qū)崿F(xiàn)直繳入庫(kù)的非稅收入占比很小，主要是稅務(wù)部門代征的殘疾人就業(yè)保障金收入、教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加等項(xiàng)目，而大部分非稅收入先由非稅收入?yún)R繳專戶歸集，再由財(cái)政部門簽發(fā)指令劃轉(zhuǎn)國(guó)庫(kù)，中間環(huán)節(jié)多，滯留時(shí)間長(zhǎng)，沉淀資金多，削弱了國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督職能，無(wú)法滿足預(yù)算績(jī)效管理對(duì)收支數(shù)據(jù)全面性、完整性、準(zhǔn)確性的要求。

（四）國(guó)庫(kù)集中支付模式存在缺陷

國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)是采取“先支付、后清算”的模式，即財(cái)政部門向集中支付代理行發(fā)出支付指令后，代理銀行先將款項(xiàng)墊付給收款人，再根據(jù)日終匯總的墊付資金向人民銀行國(guó)庫(kù)進(jìn)行清算，國(guó)庫(kù)由過(guò)去的逐筆、實(shí)時(shí)的事中監(jiān)督變成了匯總、事后的監(jiān)督。同時(shí)，對(duì)于集中支付資金的退回，若集中支付代理行未及時(shí)退回國(guó)庫(kù)，國(guó)庫(kù)也難以進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。國(guó)庫(kù)集中支付流程弱化了國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督職能，無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督財(cái)政支出并及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止不合規(guī)的撥款，客觀上影響預(yù)算執(zhí)行效率和國(guó)庫(kù)資金安全。

二、全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理背景下國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督的構(gòu)建

（一）注重頂層設(shè)計(jì)，完善國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督制度標(biāo)準(zhǔn)

建議完善預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)制度體系建設(shè)，盡快出臺(tái)《預(yù)算法實(shí)施條例》，界定人大、財(cái)政、國(guó)庫(kù)、審計(jì)等機(jī)構(gòu)在預(yù)算績(jī)效管理中的職責(zé)與關(guān)系，確保各部門分工明確、相互制約；進(jìn)一步細(xì)化國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督的范圍、方法及評(píng)估等內(nèi)容，確定國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督統(tǒng)一的監(jiān)督程序、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)提高國(guó)庫(kù)監(jiān)督評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性。

（二）加強(qiáng)系統(tǒng)整合，開發(fā)國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督系統(tǒng)

以“國(guó)家金庫(kù)工程”建設(shè)為契機(jī)，在國(guó)庫(kù)監(jiān)管系統(tǒng)中開發(fā)事中監(jiān)督模塊，以財(cái)政資金流動(dòng)為導(dǎo)向設(shè)置業(yè)務(wù)自動(dòng)監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警、重要事項(xiàng)審批、預(yù)算支出監(jiān)控、實(shí)時(shí)對(duì)賬監(jiān)督、監(jiān)督評(píng)價(jià)報(bào)告等功能，實(shí)現(xiàn)以系統(tǒng)自動(dòng)監(jiān)督為主，人工監(jiān)督為輔的模式，消除人工監(jiān)督盲點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)、實(shí)時(shí)的有效監(jiān)督。

（三）優(yōu)化資金收付流程，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支“國(guó)庫(kù)一本賬”

為了更好發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理中國(guó)庫(kù)的作用，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政資金收付流程。一方面，推進(jìn)非稅收入的直繳入庫(kù)，確保財(cái)政資金全部集中在國(guó)庫(kù)單一賬戶內(nèi)；另一方面，推進(jìn)國(guó)庫(kù)直接支付模式辦理集中支付業(yè)務(wù)，全部支出由國(guó)庫(kù)辦理，通過(guò)簡(jiǎn)化資金收付的中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)資金零在途，提高預(yù)算資金使用效益，讓財(cái)政資金收支全過(guò)程全面、及時(shí)、準(zhǔn)確的反映在國(guó)庫(kù)單一賬戶中，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支“國(guó)庫(kù)一本賬”。（作者單位：中國(guó)人民銀行新余市中心支行）