脫貧攻堅背景下農業保險的政府職能研究

汪佩

在實現全面脫貧攻堅的關鍵時期，農業保險中的政府職能還存在諸多問題。本文基于農業保險的相關理論，指出政府應通過明確自身定位、加快推進農業保險立法與地區農業保險條例的出臺，完善財政補貼政策、構建全面的風險分散機制、優化激勵與推廣機制等措施，有效推進全面脫貧，實現小康社會的基本目標。

一、問題的提出

十九大會議中明確了我國正處于脫貧攻堅的關鍵時期。當前形勢下，我們必須把扶貧戰略提升到新的水平，從而為實現全面進入小康社會而奮斗。截止2018年底，年末農村貧困人口1660萬人。2018年全年農作物受災面積比上一年增加233萬公頃。農業保險具有化解農業風險、穩定農民收入、促進農村經濟全面發展等作用，因此已經成為實現全面脫貧的關鍵力量。目前政府對農業保險進行財政補貼、支配農業保險制度變遷已形成廣泛的社會共識，但還存在諸多問題。因此，在脫貧攻堅的關鍵期，重新審定農業保險中政府定位，可以解決困擾農業保險發展諸多因素，從而實現農業保險健康長久發展。

二、文獻回顧

目前，國內外大部分學者就農業保險中政府的重要性和具體職能已經形成共識，主要的領域和方向集中在以下幾點：農業保險離不開政府的支持（Chamber，1989；Dunean和Myers，2000；Joseph和Keith，2002；Bruce，2004；Richard A.Posner，2004；帕克雷，2014；庹國柱和朱俊生，2005；楊新華和韋向陽，2010；李建英、許世瑛，2011）；農業保險的發展需要政府財政支持（ Wright和 Hewitt，1990；Duncan和Myers，2000；Singh，2010；王韌，2009；胡炳志、彭進，2009；馮文麗，2012；庹國柱，2016；鄭軍和王彪，2019；）；對完善的風險分散機制的探討（John Duncan和Robert Myers，2000；J.David Cummins，Philippe Trainar，2009；龍文軍，2007；夏遜敏，2012；庹國柱等，2013；黃英君，2010；嚴萬全，2014；庹國柱，2013）。

關于政府如何主動推進農業保險的運行和制度創新在國內外學者中已經基本達成共識。然而在就我國當前實現全面脫貧的特殊時期的情況下，有必要結合當前農業保險中政府存在的現實困境進行分析，并提出針對性的意見指導政府如何更切合實際的推動農業保險的可持續性發展。

三、農業保險的政府職能缺位分析

我國自2007年以來，政府為推動農業保險制度的不斷發展，解決困擾農業保險發展的難題，開始實施對農業保險給予財政補貼政策。過去10年，農業保險保費收入和賠付金額有了大幅增長，參保面積不斷擴大，已在全國保險市場中占有重要的地位（如表3.1）。然而，筆者在實地調查過程也發現存在諸多現實困境，直接影響了農業保險市場的健康發展。

（一）政府定位不準

農業保險已經開展已有十多年時間，無論是政策的執行者還是政策的受益者，對政策落實自身的地位與行為以及政策本身的認識均存一些不足與偏差，導致保險意識淡薄，支農惠農的作用大打了折扣。具體表現在：

1.“輸血”還是“造血”。各級政府未能完全理解其在農業保險這一國家惠農支農政策運營中的性質定位和權利邊界。部分地方政府還存在認為政府補貼是農戶發放“紅包”和進行“利益輸送”的想法，并未以激發貧困人口為內在發展動力，增強其擴產增收能力，可能導致邊脫貧、邊返貧，給實現農業保險扶貧脫貧之路增加了障礙。

2.農民的風險態度。當前的精準瞄準與識別機制日益完善，而我國農業保險實行自愿原則，但農民受傳統觀念的束縛，保險意識淡薄。其主要表現是：一是農民的受教育程度普遍比較低，對農業生產中客觀存在的風險缺乏防范意識，而且對農業保險存在認知偏差。二是農民購買保險的目的是將風險向保險公司轉移，然而處于信息匱乏的一方，加上政府的角度出發所制定的激勵措施并未從農民這一主體出發，導致實際的貨幣支出超額，這種情況極易導致道德風險和逆向選擇。

（二）法律法規缺失

當前，農業保險存在嚴重的效率低下和不公平的現象，加上政府自身存在的問題，農業保險處于的制度環境并不樂觀。為了更好的應對市場失靈與政府失靈，因而農業保險需要單獨的法律法規，不能用 《保險法》一概而論。雖然2013年 《農業保險條例》頒布出臺，然而仍然存在嚴重的法律漏洞首先，為了更好的約束各方主體，促進農村經濟的全面發展，政府需要從宏觀上出臺專門的律法規提供法律支持，確保農業保險運作過程中有法可依。其次，我國農村經濟區域性差異明顯的現實困境，決定了地方政府須結合地方特色制定詳細的說明和實施條例，實現農業保險在全國范圍內健康有序發展。

（三）財政補貼力度低

1.補貼水平低、區域不平衡。農業保險風險高、保費高、賠付難，亟需政府加大財政補貼力度緩解農業保險供需之間的矛盾。2018年中央財政對農業保險保險費補貼資金199.34億元，比上一年度增加了20.3億元。但與2018年農業保險保費572.65億元相比，仍有較大差距。與日本等發達國家相比，我國大部分品種的補貼比例處于40%左右，很少達60%以上；且玉米、水稻、小麥、棉花、油料作物中央財產補貼比例東部、中西部、中央單位分別為35%、40%和65%（如表3.2）?？梢?，中國目前財政補貼仍然偏低，保險險種偏少，且還存在補貼區域不平衡的問題，不利于農民積極投保，更難以實現高程度的保障農民的權益。

2.補貼途徑單一。從國外農業保險發展實踐來看，絕大多數的國家都通過對農戶和保險公司提供保費、經營者費用補貼的形式，極大的提高了農業保險保障水平。然而，我國目前主要是對農戶個體投保補貼為主，補貼方式還比較單一化，使得保障水平大打折扣。

（四）風險分散機制不健全

1.碎片化嚴重。當前的農業風險分散機制還是呈現各自為政的特點，主要原因是不同地區的農業經濟差異較大，農業災害也具有明顯的區域性特征。再加上地方政府財政實力不足，農業保險的實施和落實受到了嚴重的制約。因此，如何構建和完善一個全國范圍內的風險分攤機制迫在眉睫。

2.風險分散體系不健全。當前，我國面臨的農業災害種類繁多、發生頻率較高、引起的損失巨大，加上我國再保險制度、農業巨災基金缺失，亟需結合災前預警以及災后理賠措施來緩解，有利于實現農業保險的可持續發展。

（五）保障功能有限

政府在農業保險的作用不可否定，但是從總體情況來看其績效還有待提高。主要體現在：一是，各級政府制定多項專項政策，在一定程度上提高了生產能力強的農戶的防風險能力和收入水平。然而對于商品化程度低的貧困戶會容易成為“邊緣農村貧困人口”，這直接決定著農業保險能否持續減貧，關系著能否全面實現小康社會。二是，當前是脫貧攻堅的關鍵時期，需要各級政府的通力合作，但因不同地方政府的思想觀念和治理理念差別較大，現有成功案例的推廣復制存在諸多考驗，如何更好的實現支農惠農，卻又依賴各級地方政府的通力合作。

四 政府的優化路徑

（一）明確定位，建立農業風險互助合作機制

農業保險有利于穩定農業生產、促進農村經濟全面發展。然而農民的參保積極性并不高，這就要求各級政府明確自身的定位，以充分調動農民自身的積極性為出發點，以激發農民的內在發展動力。

農村互助合作保險制度模式是農民按照自愿、互助原則組織起來的保險合作組織，農民具有雙重身份，農民之間利益共享、風險共擔。政府出臺相應的政策支持，對互助社的成員傳授專業的保險知識，并出資建立補貼基金，還向農業保險合作組織提供技術指導，充分調動農民自身的內在動力，實現農民自愿參保、自我管理、自我服務。

（二）加快農業保險立法與地區農業保險法規的出臺

1.農業風險高、保費高、理賠高的的特點，需要法律制度保駕護航。2013年政府出臺了《農業保險條例》，該條例仍然屬于整體性的制度規范，只是單純的靠政府文件和行政命令來進行推廣則難以持續，該條例并沒有明確規定主體的權利和責任、協調機制、監督檢查等一系列內容。因此，政府應盡快制定農業保險基本法律，從制度層面來規范各主體的權責，構建和完善風險分散機制，并明確監管制度，為農業保險的運營提供良好的制度環境。

2.因地制宜制定地區農業保險法規。如何構建和完善《農業保險法》需要長期的努力，過程復雜而漫長。在我國我國差異化的地理環境和農業保險發展水平的背景下，各地方政府應采取試點方式，因地制宜地制定農業保險地方法規，來規范本地區農業保險發展。

（三）創新財政補貼政策

政府要結合我國差異化的自然災害和經濟發展水平，根據當地農民差異化需求，有針對性的提高特色農作物的補貼比例，實現財政補貼的可持續發展區域性模式。

政府是財政補貼的支持主體，而農民為領取補貼而投保，并未積極的防范生產風險的情況普遍存在。如何轉變補貼途徑，有效防范道德風險已經迫在眉睫。筆者建議，政府可以采取試點方式，實現對個體投保補貼為主向農業互助合作社補貼為主轉變，提高農民參保的組織化和規范化程度。

（四）構建風險分散機制

農業風險發生頻率不確定、影響巨大，開展風險分散機制的頂層設計變得尤為重要。筆者建議，政府可以通過借鑒發達國家和地區的成功經驗，在全國范圍內根據區域情況和當地農民對農業保險的接受程度及保險機構的運營情況，構建農業風險分散制度總體框架。這種分散模式應該充分發揮災前預警和災后理賠的作用，具體包括：完整的人工防災減災體系、健全的農業再保險制度、穩定的農業巨災風險基金、其他融資計劃（社會捐贈）。政府作為堅強的后盾，倡導建立農業風險分散政策性機構，并聯合中央、省級財政構建完善的補貼機制。政府還應結合高校培養專業技術人才，完善包括權利與責任、管理費用、補貼比例、項目可行性研究、賠款比例和信息披露等專業性條款，有效調動保險機構的抵抗風險的能力，促進農業保險健康快速發展。

（五）優化激勵與推廣機制

中央政府層面，從頂層設計上注重考慮農業保險政策的延續性，協調多方需求，多層面、多角度的創新政策保障措施。政府須轉變傳統觀念，加大財政補貼力度、完善協調和數據共享機制等多角度給予強力支持。首先，地方政府依據地方特色創新補貼形式，建立梯度式多層次補貼機制，對貧困戶、邊緣貧困戶、脫貧戶均給予不同梯度的保障支持。其次，構建和完善農業保險合作監督機制，充分發揮政府和其他主體（保險機構、農民、新聞媒體）的作用，有效控制逆向選擇和道德風險。再次，各地方政府利用互聯網、大數據、GIS系統等一系列高科技致力于建立專門的區域性農業保險數據庫，涵蓋有關農業保險的基本指標信息（補貼率、保險密度），允許信息共享，鼓勵將農業保險的成功案例在全國推廣與復制創新，

綜上所述，本文在全面脫貧的背景下，以農業保險的相關理論為基礎，從宏觀層與微觀層面多角度分析對政府支持機制進行分析，并就強化政府自身職責提出針對性的建議，更好的為實現小康社會而奮斗。（作者單位：池州學院）

基金項目：池州學院校級科研項目（2016RW012）。