政府公共服務領域大數(shù)據(jù)應用策略研究

李愛軍 常彤

〔摘要〕 大數(shù)據(jù)應用引領政府公共服務模式創(chuàng)新，提高政府公共服務決策的科學性和有效性，進而助力政府提升監(jiān)管能力。目前，政府公共服務領域中大數(shù)據(jù)應用還存在現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源利用率低、經(jīng)費來源渠道狹窄、數(shù)據(jù)安全管理體系不完善、大數(shù)據(jù)應用人才缺乏等需要解決的難點問題。為此，應開發(fā)大數(shù)據(jù)應用，建立政府專屬機構，統(tǒng)一規(guī)劃、重點建設，充分挖掘現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源價值，建立健全相關安全保障體系，引進培養(yǎng)大數(shù)據(jù)人才，不斷提高政府公共服務能力和水平。

〔關鍵詞〕 大數(shù)據(jù)應用;政府公共服務;數(shù)據(jù)資產(chǎn)

〔中圖分類號〕D63 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2019）02-0078-04

政府部門作為最大的公共服務提供機構，其特殊的地位、責任及權力，使之擁有政治、經(jīng)濟、軍事、社會生活等各領域的關乎國計民生的海量數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)為政府提供公共服務起到了基礎性作用。目前，大數(shù)據(jù)的開發(fā)應用可以在經(jīng)濟調(diào)控、城市交通、災難預警、公共衛(wèi)生服務、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療以及輿情分析監(jiān)控等方面為政府提供科學的決策支撐，使政府不斷開拓服務渠道、創(chuàng)新服務模式，為社會民眾提供更好的公共服務。

一、政府公共服務領域引入大數(shù)據(jù)應用刻不容緩

在我國的電子政務服務中，政府獲取的數(shù)據(jù)僅僅提供了基本的查詢檢索和常規(guī)的統(tǒng)計分析，遠遠不能滿足政府服務質(zhì)量提升的支撐需求。因此，實現(xiàn)政府公共服務創(chuàng)新，必須推動大數(shù)據(jù)的開發(fā)與應用。

（一）大數(shù)據(jù)應用對政府公共數(shù)據(jù)的社會資產(chǎn)化起決定性作用

政府部門擁有的從人民生活到國民經(jīng)濟、從政治軍事到文化娛樂各個領域的海量數(shù)據(jù)是政府智慧管理與服務的重要支撐，是社會發(fā)展的基礎性戰(zhàn)略資源。而數(shù)據(jù)資源必須通過流通融合，才能挖掘其潛在的巨大使用價值，才能成為高質(zhì)量、高價值的社會資產(chǎn)。數(shù)據(jù)資源不同于自然資源資產(chǎn)，數(shù)據(jù)資產(chǎn)具有共享、可復制的特性，尤其是它的長久性和不斷的增長性使之為社會的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎。

大數(shù)據(jù)的開發(fā)應用是數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的關鍵，引入大數(shù)據(jù)對政府公共數(shù)據(jù)的社會資產(chǎn)化將起到?jīng)Q定性的作用。在大數(shù)據(jù)技術應用中，通過對各種數(shù)據(jù)進行采集與集成，能夠?qū)?shù)據(jù)的來源、訪問的權限、數(shù)據(jù)的歸屬權有基本的界定;大數(shù)據(jù)應用的安全體系可以使公共服務數(shù)據(jù)實現(xiàn)保密安全下的互通、共享、開放，形成數(shù)據(jù)流通交易的管理機制;大數(shù)據(jù)應用的數(shù)據(jù)分析技術可以激活數(shù)據(jù)的深層價值，使數(shù)據(jù)資產(chǎn)的特性得以充分的體現(xiàn)，進而加速政府公共數(shù)據(jù)的社會資產(chǎn)化進程。

（二）大數(shù)據(jù)技術的應用是實現(xiàn)信息透明與共享的技術保證

政府管理在引入大數(shù)據(jù)技術之前，其部門管理中的信息各自擁有、互不溝通，同一件事情由多部門管理，形成了或重復、或完全不一致的管理結果，導致政府在服務過程中無法作出正確的決策，也無法有效地配置和利用公共資源。

大數(shù)據(jù)技術的應用可以實現(xiàn)各級政府部門的縱橫雙向的信息整合?？v向的多級網(wǎng)絡可以實現(xiàn)上下級政府部門的信息融合與共享，橫向的同級各部門電子政務信息系統(tǒng)可以建立數(shù)據(jù)共享標準和接口，實現(xiàn)不同部門間的數(shù)據(jù)融合、協(xié)同。大數(shù)據(jù)技術的應用最終會打破信息壁壘，實現(xiàn)信息共享。大數(shù)據(jù)技術的應用從技術上提供了信息透明的基礎，為政府部門開放民生數(shù)據(jù)提供了有利條件。

（三）引入大數(shù)據(jù)分析技術，不斷提高政府公共服務決策的科學性

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的飛速發(fā)展，信息生成和傳播越來越快，影響決策者決策效果的因素也越來越多。有效的信息隱含在浩瀚的大數(shù)據(jù)中，通過大數(shù)據(jù)分析技術的應用可以挖掘其潛在的數(shù)據(jù)價值，為提升地方政府決策的科學性和有效性提供幫助。

首先，大數(shù)據(jù)的應用可以為決策者提供更全面的信息，不僅包括機構內(nèi)部的，還包括機構以外的多渠道信息。信息公開機制讓公眾更好地參與到政策制定、政府管理和績效評估的過程中，為政府提供決策參考。其次，運用數(shù)據(jù)挖掘技術能夠獲取隱含的有用信息，為政府提供多種決策方案，使得政府的決策能夠充分考慮多種因素，并能夠根據(jù)實際情況選擇最優(yōu)決策方案，從而提高決策的科學性和有效性。

（四）大數(shù)據(jù)技術的應用引領政府公共服務模式創(chuàng)新、提供個性化公共服務

個性化服務最早出現(xiàn)在電子商務領域，自產(chǎn)生以來極大地創(chuàng)新了企業(yè)的經(jīng)營管理模式，并提高了企業(yè)的經(jīng)濟效益。隨著大數(shù)據(jù)技術應用的普及和我國人民生活水平的不斷提高，公民對政府公共服務的質(zhì)量提出了更高的要求，對服務品質(zhì)也提出了新的標準，這就要求政府創(chuàng)新公共服務模式。借鑒商務領域個性化推薦的經(jīng)驗，政府部門要把提供個性化公共服務作為政府提升治理能力、改善服務質(zhì)量的途徑。

個性化服務的開展要以大數(shù)據(jù)技術為基礎，政府只有運用大數(shù)據(jù)中的分析技術才能對用戶的行為特征進行刻畫描述，確定用戶的特點和對服務需求的特點，進而為大眾有效提供個性化公共服務。

（五）大數(shù)據(jù)助推政府提升監(jiān)管能力

社會的安全穩(wěn)定是保障國家持續(xù)發(fā)展和人民生活水平穩(wěn)步提高的重要基石，而政府社會監(jiān)管是保證社會安全穩(wěn)定的重要手段，其中，大數(shù)據(jù)技術的應用是提升政府監(jiān)管能力的利器。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展，各種網(wǎng)絡平臺、社交網(wǎng)絡逐步成為人們?nèi)穗H交互的重要渠道。這些人際交互場所具有隱匿性、便捷性等特征，在一定程度上改變了人們傳統(tǒng)的交流方式，但同時也使得政府的監(jiān)管面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。這些平臺上產(chǎn)生的交互數(shù)據(jù)某種程度上可以反映大眾關注的社會問題或公共安全問題，從而使政府及早發(fā)現(xiàn)存在的安全隱患，更好地采取有效措施提升監(jiān)管能力，以達到保障社會安全穩(wěn)定的作用。

二、政府公共服務領域大數(shù)據(jù)技術應用存在的難點問題

大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展應用，為政府公共服務模式的創(chuàng)新提供了新的機遇。但我國政府公共服務領域的大數(shù)據(jù)應用起步較晚，目前，大數(shù)據(jù)技術在政府部門的應用不是很順暢，還存在以下幾個難點問題。

（一）缺乏強有力的數(shù)據(jù)資源協(xié)調(diào)機構，數(shù)據(jù)共享開放較難

政府行政部門根據(jù)各自職權的劃分，各司其職，分管著國計民生的不同領域。同級政府機構不同部門之間的數(shù)據(jù)共享相對較難，政府各部門的信息系統(tǒng)各自建設，沒有相對統(tǒng)一的建設標準，數(shù)據(jù)的采集、存儲、傳輸、利用都存在差異，同時每個部門都有自己的職責范圍，且一般情況下還會以信息涉密為由拒絕為其他部門和社會公眾開放數(shù)據(jù)資源。之所以出現(xiàn)此種現(xiàn)象，最關鍵的問題是缺乏強有力的數(shù)據(jù)資源機構在政府部門之間進行溝通協(xié)調(diào)，橫向機構間數(shù)據(jù)的有效共享變得相當困難，在一定程度上制約了大數(shù)據(jù)在政府公共服務領域的應用。

（二）數(shù)據(jù)資源利用率低，其實際價值沒有得到真正的體現(xiàn)

盡管政府的相關部門在信息技術的推動下進行了電子政務系統(tǒng)建設，但多數(shù)部門還是沒有樹立數(shù)據(jù)就是資產(chǎn)的理念，對數(shù)據(jù)資源的建設不夠重視，即使有些部門能夠有意識地對業(yè)務數(shù)據(jù)進行收集、整理、分類存儲，但絕大多數(shù)還僅限于簡單查詢、編制報表的初級應用階段，對海量數(shù)據(jù)中隱含的對政府管理決策有巨大作用的信息獲取（也就是數(shù)據(jù)分析）一般涉及很少。政府相關部門的管理運作缺乏大數(shù)據(jù)思維，沒有挖掘數(shù)據(jù)資源的真正價值，數(shù)據(jù)資源利用率較低，不僅阻礙了其數(shù)據(jù)資產(chǎn)化的進程，而且阻礙了大數(shù)據(jù)在政府公共服務領域的應用。

（三）經(jīng)費來源渠道狹窄，資金保障水平明顯偏低

大數(shù)據(jù)應用系統(tǒng)開發(fā)初期投資較大。大數(shù)據(jù)應用的基本技術環(huán)境是云計算中心，需要大量的資金投入。此外大數(shù)據(jù)系統(tǒng)日常的運行維護也需要成本，特別是一些隱性成本比常規(guī)支出更大。由此可見，資金投入成為大數(shù)據(jù)開發(fā)應用的主要問題，不解決資金問題，大數(shù)據(jù)在政府公共服務領域中的應用就難以實現(xiàn)。

目前，我國政府的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)開發(fā)應用的資金來源渠道狹窄，主要靠公共財政投入。在現(xiàn)有的財政體制下，財政的投入能力普遍偏弱，很難支撐大數(shù)據(jù)平臺的日常運營和維護，更不用說建設大數(shù)據(jù)平臺了。同時，政府公共服務領域大數(shù)據(jù)應用系統(tǒng)開發(fā)對社會資本缺乏吸引力且存在障礙。因此，資金嚴重不足成為大數(shù)據(jù)開發(fā)應用的難點問題之一。

（四）數(shù)據(jù)安全管理體系不健全

政府機構擁有的數(shù)據(jù)需要不同級別的保密，因此，數(shù)據(jù)要共享開放，數(shù)據(jù)的安全保障就成為政府部門最為關心的問題。目前，盡管大數(shù)據(jù)技術發(fā)展迅速，但與數(shù)據(jù)安全相關的所有權、隱私權等法律法規(guī)還不健全，在信息安全、數(shù)據(jù)的開放共享等方面還缺乏相應的技術規(guī)范標準。同時，隨著信息技術的發(fā)展，新的安全問題不斷產(chǎn)生，技術方面安全體系始終落后于安全漏洞的產(chǎn)生，始終處于被動防范狀態(tài)。由于安全管理和安全技術兩方面存在問題，政府部門還無法完全保證在數(shù)據(jù)共享開放的同時保證數(shù)據(jù)的安全性，從而制約了大數(shù)據(jù)技術在政府公共服務領域的應用。

（五）大數(shù)據(jù)應用人才缺乏

大數(shù)據(jù)技術的應用不同于傳統(tǒng)的信息管理，涉及數(shù)據(jù)采集、存儲、挖掘、分析等數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，每個環(huán)節(jié)都需要相應專業(yè)的人才。政府相關部門主要以行政業(yè)務管理為主，大數(shù)據(jù)管理和應用方面的人才相對缺乏。從全國來看，掌握大數(shù)據(jù)分布式管理新技術的人才和綜合掌握數(shù)學、統(tǒng)計學、計算機等相關學科及應用領域知識的綜合性數(shù)據(jù)分析人才更是嚴重匱乏，尤其是缺乏既熟悉行業(yè)業(yè)務需求、又掌握大數(shù)據(jù)技術與管理的復合型人才。由于大數(shù)據(jù)應用人才的缺乏，嚴重影響了政府公共服務領域中大數(shù)據(jù)技術的應用。

三、政府公共服務領域大數(shù)據(jù)應用開發(fā)策略

大數(shù)據(jù)技術應用是政府公共服務能力提升的新動力，因此，大數(shù)據(jù)技術應用開發(fā)勢在必行。具體應從以下幾方面做起：

（一）政府協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃，重點建設

政府橫向同級部門信息都存儲在不同的系統(tǒng)或平臺上，要進行集成必須進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)部署。從信息資源的選擇、大數(shù)據(jù)平臺的建設與發(fā)布來看，也需要一定的規(guī)范和計劃。因此，必須有一個能夠協(xié)調(diào)各職能部門信息共享的專屬機構，對各級政府構建數(shù)據(jù)共享的大數(shù)據(jù)平臺進行總體規(guī)劃，并根據(jù)實際情況確定重點應用領域如何進行開發(fā)。

相關部門在建立專屬機構時需要遵循一定的原則。首先，專屬機構必須具有權威性，應賦予其調(diào)配各級政府部門按照要求進行數(shù)據(jù)資源整合、人員配置的權力;其次，專屬機構人員構成中需要有大數(shù)據(jù)專家，來總體把握建設方案、技術標準，并對大數(shù)據(jù)開發(fā)的風險進行防控;再次，專屬機構要有一定的融資能力，來保證大數(shù)據(jù)應用開發(fā)的資金投入;最后，要建立相關的管理機制和規(guī)范，使專屬機構能高效地開展工作。

地方政府的大數(shù)據(jù)方案可以由專屬機構進行組織實施，但必須依據(jù)當?shù)卣膶嶋H情況進行規(guī)劃，不能一味地要求大而全。大數(shù)據(jù)技術的全面應用難以在短期內(nèi)完成，必須經(jīng)過論證確立不同階段的建設重點，循序漸進地穩(wěn)步開展。

（二）提高數(shù)據(jù)資源利用率，加速數(shù)據(jù)資產(chǎn)化進程，為政府公共服務營造良好環(huán)境

數(shù)據(jù)作為公共服務平臺的重要資源，要成為資產(chǎn)，必須使其價值得以體現(xiàn)，因為有價值的產(chǎn)品才能成為資產(chǎn)。各政府部門要重視數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，在現(xiàn)有的平臺上建立數(shù)據(jù)分析模型庫，設計分析系統(tǒng)的交互式平臺，采用數(shù)據(jù)挖掘和分析技術挖掘現(xiàn)有數(shù)據(jù)中潛在的使用價值，以充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的作用，進而為大數(shù)據(jù)的應用開發(fā)提供有效的數(shù)據(jù)資源。

政府公共服務平臺是信息反饋的最好途徑。依據(jù)目前的搜索技術和關聯(lián)分析技術，政府部門通過平臺本身收集的數(shù)據(jù)分析可以實時掌握民生動態(tài)、政策實施情況和民眾對政府服務的需求，進而為公共服務提供更多的決策信息。數(shù)據(jù)資源的利用就可以從此處著手，然后不斷開發(fā)研究，挖掘現(xiàn)有數(shù)據(jù)更多的利用價值。

政府公共服務部門可以與高校、科研機構、數(shù)據(jù)服務公司以及IT企業(yè)進行合作，開放一些數(shù)據(jù)資源供專業(yè)人員研究，以幫助其挖掘未知的潛在的數(shù)據(jù)應用價值。

（三）建立信息安全保障體系，保證共享開放下的政府信息安全

大數(shù)據(jù)的共享和開放必然涉及信息安全問題，因此，必須建立信息安全保障體系，以確保政府信息的安全性。信息安全保障體系的完善不僅涉及技術問題，更涉及專業(yè)人員及管理制度、體制問題（如圖1）。

相關部門要保障政府信息安全，首先要制定數(shù)據(jù)所有權、隱私權等相關法律法規(guī)和信息安全、開放共享等規(guī)范標準，做到有法可依、違法必究;其次，應設置安全管理機構，制定嚴密的信息管理、訪問制度，杜絕制度上的缺失，加強相關人員的安全保密意識。與此同時，在技術方面要根據(jù)信息保密等級，設計相關的系統(tǒng)安全體系，從技術上保證數(shù)據(jù)存儲、通信等各方面的安全性。

（四）創(chuàng)新大數(shù)據(jù)技術應用開發(fā)模式，緩解政府資金投入壓力

政府部門在開發(fā)應用大數(shù)據(jù)技術時，可以采取如下合作模式：一是由政府部門投資建設大數(shù)據(jù)平臺，日常維護管理托管給大數(shù)據(jù)企業(yè)，由大數(shù)據(jù)企業(yè)進行數(shù)據(jù)遷移、服務部署。政府初期只需要在平臺建設上進行投資，其余的日常運維、大數(shù)據(jù)的服務費用可以分期支付，從而在一定程度上緩解政府的資金壓力。二是由大數(shù)據(jù)企業(yè)建設平臺，并負責日常的運行維護，政府整體購買大數(shù)據(jù)服務，或按需購買大數(shù)據(jù)服務，這將會極大地減少政府資金的投入。

從投資的角度來看，第二種合作方式更合適，但在開發(fā)過程中還需考慮平臺的安全可靠性。第一種方式是由政府自主投資建設，平臺是屬于政府獨有的，資源只能由政府使用，在一定程度上減少了安全隱患，提高了數(shù)據(jù)的可靠性。第二種方式由于是大數(shù)據(jù)企業(yè)建設的平臺，平臺的使用權歸大數(shù)據(jù)企業(yè)所有，大數(shù)據(jù)平臺上的（除了數(shù)據(jù)資源）資源都有可能共享，這勢必帶來安全隱患問題，數(shù)據(jù)可靠性也會降低。因此，需要根據(jù)當?shù)卣膶嶋H情況，選擇不同的大數(shù)據(jù)應用開發(fā)模式。

（五）加強大數(shù)據(jù)技術人才隊伍建設，提升政府公共服務大數(shù)據(jù)技術的應用能力

公共服務領域大數(shù)據(jù)的應用離不開專業(yè)的大數(shù)據(jù)管理分析人才。從傳統(tǒng)信息系統(tǒng)架構到大數(shù)據(jù)時代，政務系統(tǒng)架構發(fā)生了較大的改變，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的存儲管理以及分析技術已經(jīng)無法滿足大數(shù)據(jù)時代公共服務的要求。對大數(shù)據(jù)需要采取分布式和并行處理的方法，而目前掌握這方面的技術人才非常短缺，因此，要在政府公共服務中運用大數(shù)據(jù)技術必須進行人才引進和培養(yǎng)。具體應從以下幾個方面做起：其一，從有大數(shù)據(jù)專業(yè)的高校中選拔優(yōu)秀應屆畢業(yè)生，還可以高薪引進成熟的大數(shù)據(jù)管理分析人才。其二，提升現(xiàn)有IT人員能力，選送相關專業(yè)人員到高校或大數(shù)據(jù)企業(yè)進行培訓，學習大數(shù)據(jù)管理和分析技術，使之能夠適應大數(shù)據(jù)管理和應用的需求。其三，考慮政府工作人員管理制度的特殊性，也可以采用兼職或數(shù)據(jù)分析外包方式解決人才短缺問題。總之，加強大數(shù)據(jù)人才隊伍建設是大數(shù)據(jù)技術應用的根本保證，也是提升政府公共服務供給能力的有效路徑。

綜上所述，在政府公共服務領域?qū)嵤┐髷?shù)據(jù)戰(zhàn)略需要解決相關難點問題，政府部門必須統(tǒng)籌規(guī)劃，總體部署，重點施策，制訂詳細的實施方案。只有這樣，大數(shù)據(jù)技術才能得到真正的應用，才能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的資產(chǎn)性作用，進而不斷提升政府公共服務能力和水平。

〔參 考 文 獻〕

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