譜寫新時代黨支部建設新篇章

王可卿 岳宗強

〔摘要〕 制度治黨是推進政黨治理現代化的現實選擇，制定并完善黨支部制度是加強黨支部建設的基本途徑。回顧建黨以來黨支部制度建設的發展歷程，可以發現《條例》延續了制度治黨的傳統，集中體現了黨支部建設的規律，是具有普遍指導意義的黨支部基礎主干法規。《條例》具有突出政治屬性、內容體系完備、堅持問題導向、注重實踐運用的特點。貫徹落實《條例》的規定，可以從思想引領、學習教育、監督管理、激勵懲處四個方面綜合提升黨支部建設的科學化水平，進而推動全面從嚴治黨向基層延伸。

〔關鍵詞〕 黨的建設;黨支部;制度治黨;《中國共產黨支部工作條例（試行）》

〔中圖分類號〕D267 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2019）02-0041-05

2018年10月28日，中共中央印發了《中國共產黨支部工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》），并發出通知，要求各地區各部門認真遵照執行。《條例》將黨成立以來特別是黨的十八大以來黨支部建設的理論、實踐和制度創新成果總結升華為黨規，對黨支部建設提出了硬要求。同時，《條例》也體現了新時代黨支部建設的新理念和新要求，明確了黨支部建設的內在邏輯與深度價值。貫徹落實對《條例》可以豐富黨支部建設的結構功能，完善黨支部建設內容體系，破解黨支部組織力建設的難題，對推進全面從嚴治黨向基層延伸、提高黨支部建設的科學化水平具有重要意義。

一、黨支部制度建設的發展歷程

黨支部制度建設是黨堅持制度治黨、推進黨的治理現代化的現實選擇，也是黨加強黨支部建設的優良傳統。1925年1月，黨的四大通過了《對于組織問題之議決案》，并在其中首次提出了“支部”的概念，初步明確了黨支部工作的基本要求。1926年5月15日，中央局在《?？返?期發表了《支部的組織及其進行的計劃》，闡釋了黨支部的定位、職權、活動原則等內容，從理論上初步闡釋了黨支部建設的具體內容。1926年7月，中共中央通過了《組織問題議決案》，提出“一切工作歸支部”。1927年6月1日，黨的五大通過的黨章專門將“黨的支部”單列一章，并正式確定了黨支部建設工作的內容。1927年9月，毛澤東在三灣對部隊進行整編，創造性地提出將“支部建在連上”，完善了黨的組織結構。1939年3月，時任中組部部長的陳云相繼發表《支部》和《黨員》兩篇文章，對黨支部建設工作的實踐經驗進行了系統的總結，標志著黨支部建設理論的成熟。新中國成立后，黨總結了新民主主義革命時期黨支部建設的經驗，不僅立足于新中國成立初期黨支部建設的新情況，對一些不合格的黨支部進行了集中整治，而且積極探索不同領域黨支部建設的途徑。1962年12月，全國組織工作會議總結了新中國成立以來農村、國營企業以及商業企業基層組織工作的經驗教訓，制定了關于農村、工業、商業基層黨組織工作的條例，對三個領域的黨支部工作進行了全面的規范，這些條例對解決當時黨支部建設的實際問題起到了重要作用。

改革開放以后，由于黨的歷史方位、任務以及形勢發生了變化，黨對黨支部制度建設的內容進行了調整和完善。1996年3月18日，中共中央印發了《中國共產黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》，強調高?；鶎狱h組織要強化思想政治工作。1998年3月30日，中共中央發布了《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》，強調機關黨組織要圍繞“落實中心任務、培養單位干部”的要求開展工作。1999年2月13日，中共中央印發了《中國共產黨農村基層組織工作條例》，對改革開放以來農村黨的基層組織建設實踐經驗進行了科學總結，為農村黨的基層組織建設提供了制度保障。2012年3月8日，中共中央辦公廳頒布了《關于加強和改進非公有制企業黨的建設工作的意見（試行）》，肯定了非公企業黨建的價值，規范了非公企業的黨建秩序，為非公企業黨支部建設提供了方法，強調非公企業黨支部的工作重心在于凝聚人心，服務企業發展。

黨的十八以來，以習近平同志為核心的黨中央把管黨治黨作為治國理政的“突破口”，在全面從嚴治黨的新形勢下，黨支部建設的多項措施齊頭并進，凸顯了制度建黨的重要作用。黨的十八大提出，“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設” 〔1 〕。這揭示了馬克思主義政黨的根本價值取向，為強化黨支部的服務功能提供了理論基礎。此后，全黨上下積極推進黨建創新，通過提高服務意識、提升服務能力、優化服務內容、創建服務平臺、健全服務機制、拓展組織覆蓋等措施探索發揮服務功能的有效途徑，進一步提高了服務型黨組織建設的質量。黨的十八屆三中全會強調了黨支部在全面深化改革中的地位，明確了黨支部在改革中的“堡壘功能”。2014年10月，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上提出，要“把抓好黨建作為最大的政績” 〔2 〕94，為黨支部工作指明了方向。黨的十八屆五中全會指出，“加強黨的各級組織建設，強化基層黨組織整體功能” 〔2 〕817，表明要把強化黨支部的內生動力、激發黨支部活力作為黨支部建設的重要途徑。黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，在第五章中明確要求基層黨組織要嚴格履行監督職責，即黨支部要當好黨的“鷹眼”，在監督黨員的同時要關注基層實際情況，并隨時向上級黨組織報告。2017年3月20日，中共中央辦公廳印發的《〈關于推進“兩學一做”學習教育常態化制度化的意見〉的通知》指出，“要樹立黨的一切工作到支部的鮮明導向” 〔3 〕。這是對黨支部政治定位的回歸，表明黨支部是黨的組織體系的“底座”，也是黨的全部工作的“托盤”。

黨的十九大報告指出，“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位” 〔4 〕8。新時代要有新氣象，黨的建設也要有新作為。為此，黨的十九大報告對基層黨組織建設進行了了全面論述，指出“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業、農村、機關、學校、科研院所、街道社區、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘” 〔4 〕52。這是我們黨第一次鮮明地提出組織力問題，具有很強的針對性和現實意義。黨的十九大報告還將黨支部的職責概括為，“黨支部要擔負好直接教育黨員、管理黨員、監督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責，引導廣大黨員發揮先鋒模范作用” 〔4 〕52?；谶@些論述，我們對黨支部建設有兩點認知：一是對黨支部功能的認識，黨支部的核心功能是政治功能，黨支部一切活動的根本目的都在于學習貫徹黨的路線、方針和政策。二是對黨支部定位的認識，黨支部是教育管理監督黨員的基礎單元，是密切聯系群眾的前沿哨所，是攻堅克難的戰斗堡壘?！稐l例》延續了制度治黨的好傳統，掌握了黨支部建設的規律，總結了黨支部建設的經驗，吸收了黨的十八大以來黨支部建設的有益成果，借鑒了其他黨內法規制定的模式，是我國第一部具有普遍指導意義的黨支部基礎主干法規。

二、《條例》的主要特點

全面從嚴治黨是新時代管黨治黨的重要舉措。全面從嚴治黨要打好基礎、筑牢地基、強固肌體，就必須把黨支部建設作為基礎性工程來抓。習近平總書記指出，“貫徹黨要管黨、從嚴治黨方針，必須扎實做好抓基層、打基礎的工作，使每個基層黨組織都成為堅強戰斗堡壘” 〔5 〕。《條例》立足新時代，適應黨的建設的總要求，具有鮮明的特點。

（一）突出政治屬性

黨支部要肩負起“兩個維護”的政治擔當。政治性是馬克思主義政黨的顯著特征，黨支部是捍衛黨的政治基礎的主陣地?！稐l例》明確了黨支部工作要遵循的基本原則，把“兩個維護”作為黨支部建設的出發點和落腳點，要求黨支部要“堅持和加強黨的全面領導”，“旗幟鮮明講政治”，“堅決維護習近平總書記在黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導”，“牢固樹立‘四個意識，堅定‘四個自信，做到‘四個服從” 〔6 〕5。這些都集中體現了黨支部建設要堅持黨的領導的政治屬性。

黨支部要加強政治建設。作為管黨治黨的“最后一公里”，黨支部的政治建設直接關系到管黨治黨的成效。《條例》要求黨支部發展黨員要“把政治標準放在首位”“發展政治品質純潔的黨員” 〔6 〕10;黨支部的教育要突出政治教育，繼承“政治基因”，灌輸政治因素;黨支部要自覺把一切工作納入支部計劃中，自覺做好頂層設計和制度安排，不折不扣地落實黨中央和上級黨委的政策，從行動方略上確保黨支部建設的政治方向;黨支部要嚴肅黨的組織生活，增強組織生活的政治性，保持黨支部和黨員的政治本色。

（二）內容體系完備

《條例》全文共8章37條，既有歷史的邏輯，也有現實的邏輯;既有黨支部建設的實體性規定，也有技術操作的程序性規范;既是黨支部講政治的體現，也是黨支部開展實際工作的依據?！稐l例》以“總—分”的結構謀篇布局?？倓t是《條例》的靈魂，論述了黨支部建設的目的、意義、功能定位以及指導思想，分章細則具體闡述了黨支部建設的技術性問題?？倓t與分章細則相互補充，把原則性條款和具體操作結合起來，極大地拓展了黨支部建設的內容。

總則闡述了新時代黨支部建設的基礎理論?？倓t第一條著重闡明黨支部建設的重大意義：從政治上看，有助于充分實現黨支部的功能、加強黨的全面領導;從組織上看，有助于提升黨支部的組織力、鞏固黨的執政基礎;從現實來看，有助于解決當前黨支部存在的黨的領導弱化、黨的建設缺失等現實問題?？倓t第二條論述了黨支部在黨內的基礎地位和主要功能。黨支部是實現黨的領導的基層組織載體，相當于黨派駐到基層并代表黨領導基層的基本單元。黨支部有五大基本功能：政治功能，黨支部要強化黨的政治核心地位和政治引領作用;服務功能，黨支部要貫徹為人民服務的宗旨，推動服務型黨支部建設;凝聚人心功能，黨支部要為黨的發展壯大吸取營養，為黨凝聚政治資源;攻堅克難功能，黨支部要執行黨的各項任務和政策，為黨的工作保駕護航;引領帶動功能，黨支部要組織、引領、帶動其他組織和群眾為實現黨的目標而奮斗?？倓t第三條闡釋了黨支部工作應遵循的五項基本原則：堅持黨的指導思想，把習近平新時代中國特色社會主義思想作為推動黨支部工作的根本指導思想;加強黨的政治建設，鞏固黨的執政基礎;實踐黨的宗旨和群眾路線，發揚黨的優良傳統;貫徹落實民主集中制，提高黨支部的領導水平;圍繞中心、服務大局，明晰黨支部的工作主線。

分章細則闡釋了黨支部建設的內容和程序。第二章闡述了“黨支部設置”的規定。黨要發展，首先要建立黨支部的“組織防風林”。《條例》總結了黨支部設置的經驗，提出以“條件、原則、范圍、程序”為要素設置黨支部，提出聯合黨支部、流動黨支部等4種黨支部設置的新形式。第三章著重為黨支部確定工作目標，明確了黨支部的任務。首次把黨支部的8個基本任務作為黨支部活動的日常操作，同時根據10個領域黨支部的特點規定了重點任務，體現了“共性”與“個性”相結合的特點，為實現黨的功能與價值提供了重要載體。第四章規定了黨支部的工作機制。黨支部要有序開展工作，必須要有相應的機構和健全的機制。《條例》系統闡述了黨員大會、支委會和黨小組會（簡稱“三會”）的地位與職權，為“三會”有序開展工作提供了依據。第五章闡述了組織生活的內容。黨支部包括支委會、黨員、書記、制度等要素，要把這些要素糅合在一起，必須開展有質量的組織生活。第六章規定了黨支部委員會建設的內容。支部委員會建設要遵循組織管理學規律，更要繼承發揚組織建黨的優良傳統，對此《條例》著重規范了支部委員會的職責、權限和紀律。第七章強調各級黨委要對黨支部加強領導指導，并明確了經費保障的內容。

（三）堅持問題導向

《條例》堅持問題導向，聚焦黨支部存在的領導弱化、組織渙散、黨的建設缺失等突出問題，制定了相應的制度，提高了黨支部建設的精度和效度。

第一，《條例》規定黨支部要加強黨的領導。從理論上看，加強黨的領導是馬克思主義黨建理論的內在要求;從歷史上看，加強黨的領導是黨領導中國革命、建設和改革的經驗總結;從實踐上看，加強黨的領導是實現中華民族偉大復興的根本要求?？梢?，黨支部是堅持和加強黨的領導的最前沿陣地，黨在社會治理中的領導作用必須通過黨支部來實現。習近平總書記曾指出，“正是依靠黨的基層組織，使黨能夠深深地扎根于人民群眾之中，順利地實現黨的領導” 〔7 〕。因此，黨支部要自覺擔負起加強黨的全面領導的重任。針對當前部分基層黨支部存在的領導缺失、基層黨組織弱化、虛化、邊緣化等問題，《條例》著重強調要堅持和加強黨的全面領導，特別規定村、社區黨支部要全面領導本單位的工作。同時，為了改變部分基層單位黨支部“散養”的狀態，《條例》規定上級黨委部門要“加強領導指導”，賦予了縣級黨委更大的責任。

第二，《條例》規定要抓好黨支部書記隊伍建設。黨支部書記是支部委員會的召集者，也是黨支部工作的指導者和推動者。實踐證明，不管是農村還是城市社區，凡是有戰斗力的基層黨支部，都有一個優秀的黨支部書記作為基層黨支部的“領頭雁”“主心骨”?？梢?，黨支部書記在黨支部建設中起著引領作用。針對黨支部書記隊伍中存在的能力不足、年齡老化、“一言堂”嚴重等問題，《條例》特別用九條的篇幅系統闡述了黨支部書記的選拔、任用、管理等工作的規范?！稐l例》規范了黨支部書記的選拔條件，提出了政治素質高、政策理論水平高、群眾工作本領高的選拔標準。此外，《條例》還加強了對黨支部書記隊伍的管理力度，建立了黨支部書記進退機制。

第三，《條例》規定要理順黨支部的工作機制。針對流動黨員參加組織生活難、落實管理難、發揮作用難等問題，《條例》第五條規范了流動黨支部的設置，指出要遵循“流動不離組織”的原則，貫通流出地和流入地聯系，依托行業協會、商會等機構建立流動黨支部，保證黨支部有實際陣地?！稐l例》第十條規定了流動黨支部的重點任務，突出了政治學習和民主生活會的重要性。針對黨員大會、支委會以及黨小組會召開不及時、內容務虛等問題，《條例》對“三會”的主體進行了更加精準的定位，黨員大會是議事決策機構，支委會是日常工作的領導機構，黨小組會負責具體落實?！稐l例》對“三會”召開時間的規定更加具體，第十一條規定，黨員大會必須每季度召開一次，第十二條、十三條規定，支委會以及黨小組會一般每月召開一次?！稐l例》對“三會”職權作了更加清晰的劃分，黨員大會負責審議報告、選舉代表、接收黨員、討論決定重大事項，支委會要擔負黨支部重要工作的動議、調研、討論和決定的重任，黨小組會要組織黨員開展政治學習、談心談話、開展批評和自我批評等活動。這些規定有助于“三會”真正解決問題、發揮作用，進而提高黨支部的工作效率。

（四）注重實踐運用

《條例》建立了黨支部建設的責任機制?！稐l例》對黨支部建設責任規定非常明確且具有實操性?！稐l例》第二十九條規定各級黨委（黨組）要自覺擔負起黨支部建設的主體責任，要定期研究討論、加強領導指導黨支部建設工作;《條例》第三十條規定黨委的組織部門要承擔黨支部建設的具體指導工作，細化落實黨委關于黨支部建設工作的各項要求;《條例》第三十一條要求把農村、社區黨支部建設工作納入縣級黨委巡察監督工作內容;《條例》第三十二條規定了各級黨委書記對黨支部建設工作應負的責任。這些規定，使黨支部建設分工更加細致、責任更加明確，克服了黨支部建設中存在的形式主義問題，使黨支部建設更加務實。

《條例》對黨支部任務的規定更加細致和完善?！稐l例》第九條規定黨支部應“討論決定或者參與決定本地區本部門本單位重要事項” 〔6 〕9，這一規定賦予了黨支部更大的權限和責任，對于加強黨的領導，確保黨支部成為團結同級各種組織和群眾的核心具有重要意義?！稐l例》第九條還規定黨支部要把思想建設作為黨支部建設的基礎性工作，要“做好思想政治工作和意識形態工作” 〔6 〕9?！稐l例》第十條規定了各領域黨支部的重點任務，比如，村黨支部和社區黨支部要領導本村、本社區的一切工作;國企黨支部要有序參與重大決策;高校黨支部要重點抓好思想政治工作，突出政治引領;事業單位黨支部要參與決策、促進人才進步;機關黨支部的工作重點在于服務中心、加強隊伍建設。這些有針對性的規定，聚焦了核心任務，突出了黨的領導，增強了黨支部的戰斗力。

三、認真落實《條例》，進一步提升黨支部建設的科學化水平

黨的十九大報告首次提出“組織力”的概念并規定了黨支部的職責，提出了要不斷提高黨支部建設的科學化水平的新要求。黨支部建設科學化就是要研究黨支部建設的規律，并按照這種規律確立黨支部建設的目標、任務、方法，使黨支部建設所體現出來的不僅有條文規定，還有系統化、規范化、程序化的機制。《條例》按照黨支部建設科學化的要求，從思想引領、學習教育、監督管理、激勵懲處四個方面明確了黨支部建設的重點內容。

第一，思想引領方面。黨支部建設要注重思想理論的科學性，科學的思想理論可以保障黨支部建設的方向。《條例》第三條規定，黨支部建設要“堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導” 〔6 〕5。這些思想理論是黨在不同歷史時期的理論成果，體現著馬克思主義政黨的領導規律和黨的建設的規律，是全體黨員的智慧結晶。黨支部建設作為黨的建設體系中的基礎性工程，只有堅持以科學的指導思想指導黨支部的工作，才能使其在政治上與黨中央同德，思想上與黨中央同心，組織上與黨中央同形，作風上與黨中央同肅，紀律上與黨中央同嚴，制度上與黨中央同樣，反腐上與黨中央同力，行動上與黨中央同步，成為鞏固黨的執政基礎的重要保障。

第二，學習教育方面。黨支部是教育黨員的學校，強化黨支部建設，必須對黨支部書記、黨員開展經常性的教育，增強黨支部建設的內在動力。早在土地革命時期，毛澤東就強調“教育黨員使黨員的思想和黨內的生活都政治化，科學化” 〔8 〕。新時代黨支部建設要突出政治理論教育，要處理好幾大關系：一要處理好“源”與“流”的關系，保證黨員掌握過硬的政治把握能力和服務群眾的能力;二要處理好“上”與“下”的關系，保證黨員將習近平新時代中國特色社會主義思想與基層黨支部的日常工作結合起來;三要處理好“新”與“舊”的關系，保證黨員在學習上“化輕為重”“化舊為新”，實現新舊理論的有機結合?！稐l例》中有兩處提到了黨員教育：一是對入黨積極分子的教育要突出理想信念教育和政治教育，保證入黨積極分子的政治立場始終與黨的立場保持一致。二是黨員的日常教育，其主要途徑是“三會一課”“兩學一做”以及“主題黨日活動”?！稐l例》還提出每年至少進行一次黨支部書記培訓，突出理論教育、政策教育以及黨規黨紀教育。當前，黨支部要把《條例》作為理論學習的重要內容，不僅要系統學習《條例》，而且要嚴格按照《條例》開展工作。

第三，監督管理方面。黨自成立后就高度重視黨內監督，但限于當時的條件，黨內監督一直由黨中央來進行。新中國成立后，黨總結黨內監督的經驗與教訓，將黨內監督的任務分配給黨內各級組織完成。黨支部的工作不僅是開會和學習，更包括監督和管理黨員的重任?！稐l例》把監督規定為黨支部的重要職責，規定黨支部負有“監督黨員切實履行義務”以及“監督黨員干部和其他任何工作人員嚴格遵守國家法律法規，嚴格遵守國家的財政經濟法規和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益”的責任 〔6 〕10。監督要與懲罰和問責貫通起來，只有這樣，才能發揮監督的整體成效。因此，《條例》規定對抓黨支部建設不力的黨支部要對其黨委書記進行“約談”，黨支部建設出現嚴重問題的黨支部要對其黨委書記“嚴肅問責”?！稐l例》針對部分黨支部換屆不及時不規范的問題，提出要建立換屆提醒督促機制?！稐l例》還特別增寫了黨支部要加強和改進流動黨員管理的內容。監督和管理是黨支部建設的必要環節，其鮮明特點是經?；椭贫然?。監督和管理的意義在于檢驗黨支部建設的成效，使黨支部建設始終保持“在軌”狀態。

第四，激勵懲處方面?！稐l例》不是特別高線而是基本底線，是每個黨支部必須遵循的黨內法規?！稐l例》是一種正向建構，可以規范黨支部工作的程序，是激發黨員參與黨支部建設的動力?！稐l例》中既有激勵機制也有懲處規定，按照《條例》規定，懲處黨支部建設不力者就是對黨支部建設積極參與者的肯定。通過追責問責，增強對黨支部建設不力行為的查處力度，增加亂作為者、不作為者的違法違紀成本，可以有效促進黨支部建設。按照《條例》規定通過上級黨委巡視監督檢查下級黨支部工作進展情況，可有效避免黨員干部庸政懶政，防范嚴重違紀案件的發生，提高黨支部建設的成效。

總之，只有深入貫徹落實《條例》的規定，才能有效提升黨支部建設的科學化水平。其中，既包括黨支部建設的標準、規范（總則內容）、制度（黨支部建設的五項原則、參與動力以及“三會”職權）的制定和完善，也包括程序（黨支部建設的內容和規矩）的規范。此外，還包括保障機制（責任機制、智力支持和經費支持）的完善，由此才能使黨支部建設形成一個閉合完整的運轉機制。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編：上〔M〕.北京：中央文獻出版社，2014：42.

〔2〕中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編：中〔M〕.北京：中央文獻出版社，2016.

〔3〕中共中央黨史和文獻研究院.十八大以來重要文獻選編：下〔M〕.北京：中央文獻出版社，2018：678.

〔4〕中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編〔G〕.北京：人民出版社，2017.

〔5〕習近平在全國組織工作會議上強調 建設一支宏大高素質干部隊伍 確保黨始終成為堅強領導核心〔N〕.人民日報，2013-06-30（01）.

〔6〕中國共產黨支部工作條例（試行）〔M〕.北京：人民出版社，2018.

〔7〕習近平.之江新語〔M〕.杭州：浙江人民出版社，2007：111.

〔8〕毛澤東選集：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1991：92.