“都市圈”時代到來：城市價值大洗牌要素流動有序

王延春

近日，國家發改委公布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》（下稱《意見》），被看作是“一份重塑中國城市格局的宣言”。在業界看來，這份文件不僅事關中國未來城鎮化方向，還將決定系列城市的價值發現；不僅事關都市圈之內城市空間分工與協作體系的構建，還將影響一批中國人購房置業、落戶搬遷，乃至新舊城的興衰變遷。

《意見》提出，到2022年，都市圈同城化取得明顯進展，基礎設施一體化程度大幅提高，阻礙生產要素自由流動的行政壁壘和體制機制障礙基本消除，成本分擔和利益共享機制更加完善，梯次形成若干空間結構清晰、城市功能互補、要素流動有序、產業分工協調、交通往來順暢、公共服務均衡、環境和諧宜居的現代化都市圈。到2035年，現代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。

專家認為，這標志著“中國城鎮化進入到了都市圈時代”。

《意見》針對現代化都市圈的發展還提出了系列具體方案，比如：在具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認；探索都市圈中心城市軌道交通適當向周邊城市（鎮）延伸等。

目前，在中國，京津冀、長三角、珠三角、長江中游以及成渝城市群內已經基本形成了一些都市圈，比如：成渝都市圈、武漢都市圈、環長株潭都市圈、山東半島都市圈，西咸都市圈、粵港澳都市圈等。這些城市將成為未來中國最具發展潛力的區域。同時，在都市圈的基礎上，城市群的發展也將進入加速期。

所謂都市圈，是指城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。

近日，在中國發展高層論壇熱點前瞻沙龍上，恒大研究院院長任澤平表示，人口流動的驅動因素是“人往高處走，人隨產業走”。研究世界不同類型國家發現，除了德國等少數國家，絕大多數國家的人口都持續向城市群、都市圈集聚。從聯合國公布的1950年以來全球數據看，越是能級高的都市圈人口增長越快。都市圈模式尊重市場規律、優化資源配置、促進經濟增長、更好地實現了人的自由流動與發展。

莎士比亞說，“城市即人”，都市圈將促使人的自由流動。

《意見》提出，要放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認，加快消除城鄉區域間戶籍壁壘，統籌推進本地人口和外來人口市民化，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。推動人力資源信息共享、公共就業服務平臺共建。

2018年中國城鎮化率達到59.58%，到2035年有望升至72%左右，在此過程中，都市圈將是吸納新增城鎮人口的主要平臺。中國雖然城鎮化率接近60%，但戶籍人口城鎮化只約有40%，這有20%的空間可以發掘。

可以預見，杭州、南京、武漢、成都、鄭州等二線城市，將更強地吸納人口的聚集，起到區域龍頭帶動作用，并帶動三四線城市的發展活力。

人的流動也預示著房地產市場格局的變化?！兑庖姟分赋?，推動公共租賃住房保障范圍常住人口全覆蓋，提高住房公積金統籌層次，建立住房公積金異地信息交換和核查機制，推行住房公積金轉移接續和異地貸款。同時，強調強化政策協同機制。構建都市圈互利共贏的稅收分享機制和征管協調機制，加強城市間稅收優惠政策協調。鼓勵社會資本參與都市圈建設與運營。允許都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨地區調劑。健全都市圈商品房供應體系，強化城市間房地產市場調控政策協同。

據專家分析，強化城市間房地產市場調控政策協同有利于房價相對不高的城市吸引更多年輕勞動力，有利于房地產市場的調整與轉型。上海交大的陸銘教授認為，通過土地、戶籍等一系列制度變革促進生產要素在城鄉和地區間自由流動，能夠使區域經濟“在集聚中走向平衡”，實現增長與和諧的共贏。

任澤平建議，今后國家應實施人地掛鉤，推行新增常住人口與土地供應掛鉤，人口流入的都市圈要加大建設用地供應，人口流出的區域要減少土地供應。

都市圈發展，交通先行。通過市域（郊）鐵路，可以擴大城市規模，增加城市容量，減輕城市病。而市域（郊）鐵路，就是通常說的城際軌道交通?！兑庖姟诽岢觯磥碥壍澜煌▽⒊蔀槎际腥ㄔO的重點，軌道交通網絡將成為都市圈內部互聯互通的主干。

《意見》強調，統籌考慮都市圈軌道交通網絡布局，構建以軌道交通為骨干的通勤圈。在有條件地區編制都市圈軌道交通規劃，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網融合”。探索都市圈中心城市軌道交通適當向周邊城市（鎮）延伸。未來政策將鼓勵以往城市內運行的城市軌道交通線路“跨市域運行”，與相鄰的周邊城市連接。

據悉，今年9月京張高鐵將進行聯調聯試，京張高鐵始發站之一清河站將接入北京地鐵13號線，旅客不出站就可實現國鐵和地鐵的便捷換乘。南京市政府近日也印發《南京都市圈一體化高質量發展行動計劃》，根據計劃，南京都市圈將打造“軌道上的都市圈”、“一日生活圈”、“一小時通勤圈”。到2020年，南京都市圈城市之間交通、醫療、教育、創新等融合都將更加緊密。

2017年6月國家發改委曾公布了一份五部門聯合簽發的文件——《關于促進市域（郊）鐵路發展的指導意見》?！兑庖姟芬?，市域（郊）鐵路原則上應采用公交化運營模式。城市政府要將市域（郊）鐵路運營納入城市公共交通系統，也就是說，市域鐵路體現通勤的功能，將中心城市和周邊區域緊密相連。文件還提出了很多具體要求：線路要串聯5萬人及以上的城鎮組團和旅游景點并設站，車站按照功能適應、設施簡易、安全便捷的原則盡量設置于城鎮中心，增強交通引導和提高客流聚集。

這意味著，未來三年，十多個都市圈建設一小時通勤圈，將帶來巨大的基建投資規模。這一波建設投資將為軌道交通、鐵路等行業企業帶來商機。

比如，近日《粵港澳大灣區發展規劃綱要》公布，提出加快基礎設施互聯互通。加強基礎設施建設，暢通對外聯系通道，提升內部聯通水平，推動形成布局合理、功能完善、銜接順暢、運作高效的基礎設施網絡?；浉郯拇鬄硡^建設“綠色交通”，將為一些企業帶來投資紅利。

一個城市最重要的價值是“包容性”。城市圈的布局不僅對人們的居住、交通和工作帶來較大影響，也意味著未來圈內經濟與社會空間的重構，深刻影響著每個人的生活。

都市圈是由一個中心龍頭城市引領周邊地區發展，這要求中心大城市的輻射超越行政邊界，突破行政區劃壁壘，在不改變行政區劃的前提下，把周邊各個地區打通，納入到中心城市一起發展，除了交通、公共服務與基礎設施統籌融合外，更重要的是區域間的協同、包容與共贏。

《意見》提出，要以推動都市圈內各城市間專業化分工協作為導向，推動中心城市產業高端化發展，夯實中小城市制造業基礎，促進城市功能互補、產業錯位布局和特色化發展。產業之間存在很強的互補性。這為十幾個都市圈的產業如何分工、產業鏈如何對接互補、三產如何布局提出了很高的要求。

貝殼研究院院長楊現領表示，一個城市要擴大網絡效應取決于什么？科斯說，最大的市場是思想和知識的市場。城市人口之間產生化學反應，創業創新能夠形成產業浪潮。創意的生產，思想的自由是一個城市活力的關鍵。

然而，城市作為人類的創造物，往往走向人們建設城市初衷的反面，簡.雅各布斯 （Jacobs J.）在《美國大城市的死與生》中就對此問題進行了反思。“房價陡升、霧霾遮天、交通擁堵；空巢老人、留守兒童、農民工的窘境……中國的城市化進程剛剛過半，但大城市的病狀和鄉村的隱痛已經成為人們關注的焦點。”上海交大的陸銘教授的《大國大城》也對中國的大城市問題進行了反思。城市空間不均衡布局，蔓延的“城市病”，城市的公平與正義等問題凸顯。“城市病”并不能簡單歸咎于日益增多的汽車、從事苦力的流民。

中國社會科學院城市與房地產研究室主任倪鵬飛認為，中國城市雖然很多，城鎮也不少，但城市之間的聯系相對薄弱。根本原因在財政分權體制下的政府和市場的關系中，行政上的壁壘以及城市管理層級造成了行政上的分割，目前中國城市空間分工與協作體系尚未形成。

城市圈的規劃不僅有利于中國的空間結構均衡，實質上也是對大城市內部結構的合理布局和城市治理提出更高要求。因此不能僅從行政管理與資本的邏輯出發，更需要考慮國民群居的需求、人文環境、人與自然的和諧等因素。如何讓城市更靈動、更具創新精神、更加自由包容；如何提升城市能級；如何改變中心城市的紳士化傾向，提升城市空間的正義，乃至解決城市價值觀的迷失問題，是下一步現代都市圈面臨的關鍵問題。（文章來源：《財經》雜志）