給地方政府債務戴上“緊箍咒”

李冠青 李成友

【摘要】地方政府舉債融資為經濟轉型發展提供必要資金支持。目前，地方政府債務風險總體是可控的。為了給地方政府債務戴上“緊箍咒”，要建立債務管理長效機制，逐步推動債務管理走上規范化軌道，更好服務經濟社會健康持續發展。

【關鍵詞】地方政府債務 風險管控 融資平臺

【中圖分類號】F20 【文獻標識碼】A

地方政府債務風險總體可控，但仍需警惕多方面風險

近年來，隨著一系列規范地方政府舉債行為的政策措施落地，地方政府存量債務規模呈現小幅下降態勢，風險水平逐步趨緩。據財政部數據顯示，截至2018年末，全國地方政府債務余額18.39萬億元，當年發行地方政府債券41652億元。地方政府債務率和負債率分別為76.6%、37%，均低于國際通行的100%及60%的警戒線，債務風險整體可控。

盡管目前債務風險總體可控，但在存量債務體量較大、財政收入放緩的背景下，地方政府債務仍然面臨多方面風險需警惕：一是政府債券期限錯配，存在償付風險。短期債務風險的核心問題在于期限錯配。政府債券多為向銀行融得的5年以下中短期債券，而基礎設施建設項目建設周期長，建成后收益依賴于公共服務收費以及對經濟產生正外部性所帶來的稅收增幅，項目回報周期長達10年以上。盡管置換債券具有更長期限、更低利率的特點，但平均期限只有6年，仍難以平衡借償期限錯配。二是少數地區政府負債水平過高，區域性風險需關注。個別地區脫離實際盲目舉債，債務率超過100%的風險警戒線，債務體量與地區財力狀況、償付能力、重點建設投資需求不匹配，償債能力弱化。此外，對于中西部地區，中央轉移支付占地區公共預算支出比例較高，剔除該部分資金，債務率將明顯上升，債務管理應更為審慎。三是監管政策調整，政府融資平臺面臨流動性風險。“開正門”“堵偏門”的政策導向迫使融資平臺與政府剝離，政府不再為其提供信用擔保，其債務周轉依賴于外部融資，償債壓力可能加大，潛在流動性風險成為債務違約的導火線。四是新變種違規舉債行為暗藏隱性債務風險。有些地方政府在財政收入增速放緩的背景下，違規融資及變相舉債行為較多，形成了大量隱性債務，這部分資金游離于監管之外，擾亂了市場秩序，也加劇了財政金融風險。

地方政府債務問題形成的深層次原因

從財政體制看，分稅制改革導致的央地財權和事權不匹配，是地方政府債務高企的重要原因。改革開放之初我國財政分配體制實行的是中央與地方財政包干、分灶吃飯。但部分地方政府以減免企業稅收等方式轉移收入，中央收入占比明顯下降。1994年，我國實行分稅制改革，重構了中央與地方之間的收入劃分方式，財權向中央傾斜，而事權向地方下放，造成地方政府事權與財政收入不對稱。據國家統計局數據，1994年至2018年，我國地方政府財政收入平均占比49.6%，而財政支出占比則高達76.9%，23年間財政收支占比落差由25.4個百分點上升至27.3個百分點，這種不平衡壓力促使地方政府大規模舉債。

從經濟發展進程看，城鎮化進程加快和行政管理事權的不斷下放，造成基礎設施和公共服務投資持續加大，地方政府舉債壓力增大。1994年至2018年，我國常駐人口城鎮化率由28.51%上升至59.58%，人口城鎮化已然進入加速發展階段。與城鎮化相伴而來的是基礎設施建設和公共服務投資需求量的大幅增加，地方政府作為最優提供方，財政支出壓力陡然上升。而向金融機構融資的傳統方式受限，土地財政來源有限，使得地方政府運行過度依賴于舉債投資，債務規模不斷擴大。

從政策性因素看，應對金融危機及穩增長任務加碼，加劇了地方政府舉債行為。據統計，2009年全年新增融資平臺2000多家，助推了地方政府債務的高速增長。隨后，我國經濟增長進入換擋期，為緩解經濟下行壓力，各地穩增長政策不斷加碼，財政剛性支出持續增加，政府債務體量和風險隱患進一步加劇。

從監管機制看，監督機制缺失與考核機制扭曲，容易誘發官員舉債沖動。現實中，政府債務資金的管理使用缺少明晰的監管主體，資金由于用途廣、涉及面寬、管理部門多等原因，不同程度地存在管理粗放、支用隨意、效益較低等問題。此外，地方官員任期內債務發行、使用、償還等行為與其仕途發展并未掛鉤，而舉債投資又能作為政績載入履歷，且政府債務周期較官員任職周期往往更長，官員沒有任職期內還款壓力，因此官員具有強烈的舉債投資意愿。

建立債務管理長效機制是根本路徑

加強源頭管控，嚴格財政可承受能力論證評估。政府債務規模必須與其償債能力相匹配。目前來看，債務風險較高的地區，大多是脫離實際盲目舉債上項目造成的。要剎住無序舉債搞建設之風，必須在規范政府舉債融資行為的同時，建立完善政府舉債事前財政可承受能力評估機制。對政府建設投資項目，在堅持合規性的前提下，對涉及的政府支出責任規模通盤考慮，結合年度預算和中期財政規劃，充分論證財政可承受能力和資金籌措方案，抑制不具有還款能力的項目上馬建設。涉及舉債融資的項目，強化項目建設條件審核，嚴格評估項目現金流和收益情況，依法依規落實資金來源和償債責任。

強化預防為主，完善風險監測預警和應急處置機制。在當前債務規模大、局部風險高的情況下，需要妥善處理好“防范”與“化解”的關系，既要“防患于未然”，又要“化解于既然”，確保風險隱患發現得早、防范得準、化解得好。為此，必須堅持底線思維，構建體系完備、執行有力的風險防控機制。一方面，強化債務風險動態監測。實施全口徑政府債務統計監測，建立跨部門聯合監管機制，重點加強對債務高風險地區監測，對風險隱患及時進行提示預警，做到風險早發現、早處置。另一方面，健全完善債務風險應急處置機制，形成涵蓋風險研判、應急響應、防控協同、責任追究全過程的政府債務及隱性債務風險防控預案，形成應對和化解風險挑戰的有效手段。

推進股權改革，加快地方政府融資平臺脫鉤改制。各級融資平臺在為當地經濟建設籌集大量資金的同時，客觀上也形成了一定規模的政府隱性債務。部分融資平臺公司長期掛靠在政府部門，政企不分、職責不清，缺少實體產業支撐，融資渠道單一、盈利能力不強等問題比較突出，很難做大做強。因此，融資平臺公司轉型勢在必行，通過政企分離和政資分離，將平臺公司從政府的附屬機構轉變為獨立市場主體。通過資產注入、政策扶持、拓展市場化業務等方式，支持平臺公司做大實體產業，提高盈利能力，增強信用等級，盡快走上自主經營、自負盈虧的良性軌道。在此基礎上，加快平臺公司混合所有制改革，鼓勵銀行以市場化方式參與債轉股，降低承接政府債務后的償債風險，完善地方政府融資平臺公司的治理結構，實現規范發展和平穩運行。

健全舉債機制，穩步推進專項債券發行改革。在地方政府債務限額收緊的背景下，加大力度“嚴堵后門”的同時，“開好前門”亦十分重要。發展項目收益與融資需求自平衡的地方政府專項債券，成為拓寬重點項目融資的有效渠道。在專項債券項目管理方面，嚴格按項目編制財務平衡方案，嚴格監控土地收入等項目收益流向，做到發債規模與償債能力相匹配，嚴防違約風險。在專項債券使用方面，立足服務經濟發展主線，科學進行項目篩選、儲備和論證工作，提高債券發行效率，加快專項債券資金使用進度，保障鄉村振興、棚戶區改造等重大項目融資需求，充分發揮債券資金穩增長、擴內需、防風險的積極作用。

（作者分別為山東大學經濟研究院博士研究生；山東財經大學金融學院講師）

【注：本文系教育部人文社會科學青年基金項目“階層主體性、家庭資產配置與優化路徑研究——基于新時代我國農村‘半工半耕家庭分析”（項目編號：19YJC790056）和山東省社會科學基金青年項目“新型城鎮化下山東省失地家庭資產配置：理論分析與實證研究”（項目編號：17DJJJ10）的階段性成果】

【參考文獻】

①黃少安：《制度經濟學實質上都是關于產權的經濟學》，《經濟縱橫》，2010年第10期。