中國城市“沉浮”，誰在主宰？

涂圣偉

城市，讓生活更美好。城市猶如人體，有收縮和衰變，必然也會有擴張和新生。我們已經習慣城市蔓延生長，也意識到城市不可能一直擴張。有人說城市增量發展時代已經結束，有人卻說中國城市社會建設才剛剛起步。在我國規模宏大的城鎮化進程中，城市的沉浮與興衰，必將廣泛影響中國乃至世界的未來。那么，誰又在主宰城市“沉浮”？

一、數億人口終將定居何處？

地球上最早的城市，出現在公元前3500年至3000年的青銅時代。城市的出現，標志著人類開始走向成熟和文明。盡管全球城市面積只占到地球表面積的2%，但目前卻集聚了全世界超過一半的人口。我們已經熟知，中國農耕文明長期領先世界，事實上古代中國城市建設，也曾長期居于所處時代的前列，而且出現過當時享有世界盛譽的大都市。

唐代長安城面積超過80平方公里，人口超過100萬，長安城中百萬家。北宋時，我國擁有10萬人口以上的城市近50座，而那時倫敦、巴黎、威尼斯、佛羅倫薩的人口都不足10萬。至19世紀初，全世界有10個擁有50萬以上居民的城市，6個在中國。只是進入近代以來，百年動蕩和戰亂，城市發展放緩，甚至出現停滯。

新中國成立以來，我國城鎮化道路一波三折。如果將70年一分為二，改革開放前的30年，城鎮化進展十分緩慢，城鎮化率僅提高7.3個百分點；之后的40年，城鎮化發展加快，年均提高比例超過1個百分點。40年的時間里，我國城鎮人口增加約6.6億人，差不多相當于2個美國人口的總和，5個日本人口的總和、10個英國人口的總和。

城鎮人口大量增長，我國城市數量卻沒有明顯增長。1949年-1997年，我國城市數量由132個增加到668個，此后城市數量不增反降，2017年為662個。由600多個城市承載8.3億的城市人口，我國城市數量顯然偏少。與發達國家相比，也是如此。據《城鄉一體化藍皮書：中國城鄉一體化發展報告（2017）》，美國3億多人口，城市數量超過1萬個；日本1億多人口，城市數量有787個。如果參照日本的設市標準，中國城市數量應該為7000多個，如果按照美國的設市標準，中國城市數量大約4萬個。

從未來20年-30年趨勢看，如果城市數量不發生變化，這一矛盾還將繼續。假設按照我國人口峰值約14.5億人計算，當戶籍人口城鎮化率達到70%時，還將有4億的城鎮戶籍人口增量。顯然，人口做加法，城市做減法，這個平衡很難、也不可能長期維持。

二、“雙縮”城市：“用腳投票”時代到來

城市發展本質上是一個自然歷史過程，有其自身規律，無論我們喜歡還是不喜歡，規律都發生著主導作用。這個基本規律，就是興衰交替。

人口增量流動階段，城市不斷蔓延擴張。各地造城熱情高漲，新城新區遍地開花。據幾年前國家發改委城市和小城鎮中心的一份數據，全國縣及縣以上的新城新區數量3500多個，規劃人口達到34億，約相當于全國人口規模的2.5倍，能裝下全世界近一半人口。

圖1：中國人口城鎮化率變化

如今，人口增長和流動拐點已至，城市擴張的故事有了新插曲，城市間的競爭場景也悄然發生變化。國家發改委近期印發的《2019年新型城鎮化建設重點任務》，首次公開提及“收縮型城市”。事實上，我國城市收縮早已出現，只是被增長和擴張的光芒所掩蓋。據清華大學建筑學院副教授龍瀛的研究，在2000年到2010年間，我國有180個城市的人口在流失。

城市猶如人體，是一個有機體。收縮甚至衰退，都不應過度解讀。事實上，由于產業轉移、人口老齡化等，20世紀70年代以來，全球約有超過四分之一、歐洲約40%、北美約十分之一的城市出現了人口流失、產業衰退以及隨之而起的“城市收縮”過程。

人口縮減和產業萎縮，其實并不可怕，也還遠遠沒有結束。從競爭人才到競爭人口，城市間的博弈將會加劇，在國土空間上“用腳投票”的流動人口，已經也必然帶來更多的收縮型城市，也終將催生出一批新生城市。

三、城市新生的力量

衰落與新生總是交替起伏。在一批收縮型城市瘦身強體的同時，未來“三類城市化地區”將得到新生發展，并決定數億城鎮戶籍人口增量最終定居何處。

（一）第一類：中心城市：大國大城的引領力

“大城市病”是因為人口過多嗎？

從全球范圍看，人口向城市、城市人口向超大城市集聚的趨勢并沒有結束。據聯合國2012年《世界城市化展望》，到2025年，全球1000萬以上人口城市比例還將提高到13.6%，較1970年提高10.7個百分點，而50萬以下人口城市比例則會下降19.2個百分點。

我國大國城鎮化進程尚未結束，人口向大城市集聚的趨勢沒有根本逆轉。實現數億新增城鎮人口定居，各類城市都要發揮作用，其中，大城市和超大城市的作用不可替代。目前看，僅靠北上廣深難以完全勝任，還需培育一批能承擔國家和區域職能的中心城市。

提到發展大城市，不少人喜歡與“大城市病”掛鉤，并將此作為控制特大和超大城市人口的理由。事實上，所謂“城市病”不是因為人口過載，而是我們的城市規劃、建設和治理水平跟不上，人口并不是也不應該成為城市的負擔。據卓賢等研究發現，北京和上海人口分布呈現“內極密外極疏”的時空失衡特征，即中心城區擁擠效應較高，居間和外圍區域集聚效應不足，晝夜人口差異大，在整體人口密度不太高的情況下，產生了較為嚴重的城市病。

城市群需要中心城市引領，大國城鎮化需要更多的大城市來承載，高質量發展大城市和超大城市是客觀趨勢。

（二）第二類：中小城市：不可替代的獨特功能

為什么農村人口遷移在空間上是“跳躍式”的？我國城鎮化有一個不同于西方國家的顯著特點，就是農村人口遷移是“跳躍式”的。農業轉移人口大多從農村直接進入大城市和超大城市，要么生活在農村、要么就生活在大城市，在地理空間上不是梯次轉移的。

“跳躍式”轉移背后，反映了我國城鎮體系的一個結構性缺陷，即中小城市發展不充分。我國城區人口百萬以上的城市有78個，50萬-100萬人口的中等城市占比只有15%，20萬以下的Ⅱ型小城市占比也只有36.1%。中小城市成長還有很大空間。

中小城市發展不充分，一個重要原因是配置公共資源的能力處于弱勢。事實上，我國實行的是按行政等級配置公共資源的管理體制，公共資源配置與行政級別掛鉤，城市行政級別越高，支配公共資源的能力也就越強。在這方面，中小城市處于明顯弱勢地位。

事實上，我們并不缺中小城市的后備力量。目前，全國鎮區人口超過10萬人的特大鎮有238個、超過5萬人的中型鎮有885個，很多已經具備城市的人口規模、經濟體量，但在管理權限上仍然按照鄉鎮標準，“小馬拉大車”，發展受到極大限制。

改革往往由問題倒逼而產生，又會在不斷解決問題中深化。為促進中小城市健康發展，2017年政府工作報告提出，“支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市”。

正是這一年開始，塵封了20年的“撤縣設市”解凍恢復，目前已經有17個縣獲得設市的批復。同時，特大鎮擴權賦能也不斷推進，中辦國辦印發的《關于深入推進經濟發達鎮行政管理體制改革的指導意見》提出，對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。

圖2：中國城市城區人口數量分布

我們有理由期待，未來會有更多新生中小城市出現。這些中小城市究竟會在哪里出現，大概率在現代化的都市圈內，與中心城市構成多層次空間結構。

（三）第三類：特色小鎮：特有的生命力

“風過后”特色小鎮是不是已經窮途末路？

當外海的潮水進入窄而淺的河口后，波濤激蕩堆積往往會形成潮涌。林毅夫教授將潮涌一詞引入經濟學領域，提出“潮涌現象”，用于形容一些需求前景良好的行業，在政府政策鼓勵下出現大量企業相繼投資導致產能過剩的現象。特色小鎮建設，顯然是典型的潮涌現象。

特色小鎮風起于浙江，興盛于全國。當特色小鎮一哄而上，各種亂象和變形走樣問題便開始集中暴露。相關部委祭出“殺招”后，特色小鎮降溫不少，哀鴻一片。不少人由此認為，特色小鎮已經窮途末路。

當爭議聲四起，當方向難辨時，在浙江湖州市德清地理信息小鎮，國家發展改革委相關部門組織召開了以“堅持規范糾偏、典型引路兩手抓，推動特色小鎮有序發展”為主題的全國特色小鎮現場經驗交流會。會議主題已然明確，特色小鎮不是要不要發展的問題，而是如何實現高質量發展的問題。特色小鎮之所以重要，是因為其有特殊的生命力。

特色小鎮的生命力，首先體現在其角色的特殊性。聯動新型城鎮化和鄉村振興，客觀上需要這樣一些“非鎮非區”的載體，來推動城鄉融合發展。同時，當城市居住成本、營商成本日益攀升，特色小鎮又為人口和產業“雙轉出”提供了一個不錯的選擇。當高鐵極大壓縮時空距離，現代通訊手段讓隨時隨處在線成為可能后，一些產業在生態環境好、交通便利、文化資源豐富的地區重新集聚就成為了可能，這種集聚的形式，就是特色小鎮。

曾有評論說，“城市的成功，就是國家的成功。城市的命運，決定著地球的命運”。從人口流動到定居的趨勢，我們看到城市新生的力量依然強勁。未來“三類城市化地區”，將決定超過數億城鎮戶籍人口增量最終定居何處。隨著中國城鎮化進入下半程，城市興衰沉浮還將繼續交替上演。

（作者任職于國家發改委產業經濟與技術經濟研究所；編輯：蘇琦）