國土空間“多規合一”破題

熊平平

5月23日，中共中央、國務院發布《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（下稱《意見》），這份由最高決策層出臺的文件，被規劃系統內部專家稱之為“轉折性大文件”。《意見》將一改過去不同規劃“打架”的局面，自上而下地構建“多規合一”的體制機制。

《意見》提出，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”。未來，國土空間規劃將成為國家空間發展的指南，是各類開發保護建設活動中的基本依據，并將強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。

接受《財經》記者采訪的多位規劃專家表示，《意見》的出臺意味著“多規合一”的“體系建構篇”正式揭開序幕，這是繼組建自然資源部后又一關鍵改革，“多規合一”有望落地成為現實，但同時基層的規劃實踐效果至關重要，地方需要增加規劃的科學性和專業性，并處理好機構合并中的協調問題。

轉折性文件

在規劃領域，多年來一直存在“互不統屬，規出多門”的體制性難題，各級政府都有數十份規劃無法統一，給區域開發保護帶來諸多麻煩。

接近自然資源部的一位專家告訴《財經》記者，中央出臺的《意見》是對這一現實難題的最直接回應。《意見》開篇即提出將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。

《財經》記者了解到，在規劃系統內部，為彰顯《意見》重要性，將之稱為“大文件”。前述專家表示，《意見》不僅指明了建立國土空間體系，還將過去模糊不清的總體規劃、專項規劃的關系給予明確界定，確定了國土空間規劃的基礎地位，并強化其權威性，“規劃一經批復，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，防止出現換一屆黨委和政府改一次規劃”，并要求不得在體系外另起爐灶。

《意見》“千呼萬喚始出來”，這與過去的規劃管理體制機制相關。現行的空間規劃體系分為橫縱兩塊：縱向分國家、省、市、縣、鎮、鄉六級規劃；橫向主要是兩個大的規劃序列，一是土地利用總體規劃，二是城市規劃，后來各個部門又陸續推出了自己的規劃，包括電網、電力、水利、交通、公路、道路、教育、環保、旅游、文化、遺址保護等。

有研究發現，現有各類規劃多達80多種，但沒有一個統籌規劃體系。一位縣級規劃官員對《財經》記者表示，各個規劃主管部門條塊分割，審批管理各自按照自己方式進行，致使城鄉規劃、土地利用規劃、環境功能區規劃等在編制重點、統計口徑、規劃期限、空間覆蓋范圍存在差異，最后往往導致規劃打架、各種矛盾經常出現。

據《財經》記者了解，基層各個政府部門辦公室掛在墻壁最多的就是各種規劃圖，但大多無法執行，淪為裝飾品。

制度阻礙已破

各方早已意識到現有的規劃問題，有專家更是為改革呼吁了近20年。此次《意見》出臺，標志著“多規合一”體系建設正式拉開序幕。

《意見》給出了主要目標，分三個階段實現：到2020年，基本建立國土空間規劃體系，逐步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制，初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。到2025年，健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系；全面實施國土空間監測預警和績效考核機制；形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

前述接近自然資源部的專家對《財經》記者表示，《意見》與近年來的規劃體制改革一脈相承，是繼組建自然資源部機構改革后的又一關鍵性改革。

2018年3月，國務院撤銷國土資源部，組建自然資源部，自然資源部在保留了原國土資源部規劃職責的基礎上，整合了國家發改委的組織編制主體功能區規劃職責和住建部的城鄉規劃管理職責。因此，建立空間規劃體系，推行“多規合一”并監督規劃實施，被認為是此輪自然資源管理體制改革的最大突破，也是未來自然資源部門最重要職責之一。

規劃體制的改革邏輯也更加清晰：組建超級部委自然資源部，是“多規合一”的“機構合并篇”，這一步已于2018年完成，而《意見》的出臺則是“多規合一”的“體系建構篇”。

按照慣例，《意見》以中共中央、國務院文件的形式出臺，各部委、地方各級政府都會按照《意見》要求展開部署并實施各類規劃，完善“多規合一”的體制機制。

前述專家稱，此次《意見》出臺前，多省已經就“多規合一”展開試點，“應該說有積累，但得到的大多是失敗的教訓”。

“當時，幾家部委在牽頭搞試點，尤其是海南、寧夏等地，也上了《新聞聯播》，但是在當地，沒有實施。”前述專家說，“雖然‘多規合一本質上是技術問題，比如地類標準不一致，導致‘打架。在試點中，這個問題并沒得到很好解決，比如控制性指標，不同部門主導下，很難做到一致，你的試點成果很可能在其他部門受阻。”

基層試點暴露的問題，經過此次機構改革和中央文件出臺，就解決了“多規合一”面臨的技術問題和程序問題，“最后一公里和腸梗阻的矛盾都解決了”。

《財經》記者早前到浙江采訪，浙江為國家“多規合一”九個試點省份之一，當地一位基層官員告訴《財經》記者，所謂“多規合一”本質是一項協調工作，是將多個核心規劃用一套標準編制，能“疊得起又能分得開”，并非新編一個規劃，在該統一體系下，多部門形成一種新的部門共識和部門議事規則，從而有效配置土地資源和提高政府行政效率。

“多規合一”的國土空間規劃雖還面臨諸多技術層面的困難，但最根本的體制障礙已經破除了。

因此，外界對于新組建的自然資源部寄予厚望，“過去九龍治水，存在國土與發改、住建兩部委的管理邊界問題，但如今所有規劃歸一家管，若還管不好，就是自身問題了。”一位接近決策層的專家對《財經》記者表示。

地方障礙待解

“多規合一”的體制機制已逐漸通過機構改革和國土空間規劃體制機制改革理順了制度層面的癥結，破除了規劃“打架”的制度障礙，但“多規合一”的落地需要基層科學、有效地實踐。

多位基層規劃系統官員對《財經》記者表示，當前在市縣規劃工作中，“多規合一”面臨諸多挑戰，其中規劃缺乏科學性是基層存在的普遍性問題。

“一個縣委托第三方規劃院給縣里做規劃，后來我們過去調研，翻閱這份規劃時，發現正文里的城市名稱都是其他地方的，你說這種規劃還有什么科學性而言？”一位東部省份的學者告訴《財經》記者。

多位地方官員證實了上述專家所指現象并非個案，應付地方政府、畫圖圈錢的“磚家”普遍存在，而基層規劃機構在招投標中缺乏嚴格把關，導致這類專業性欠缺的規劃進入政府工程，規劃成“規畫”。

為何不專業的“規畫”在地方普遍存在？一位西部省份的官員告訴《財經》記者，“原因很復雜”，但與地方的機構設置有關，即規劃單位受行政編制數量制約，規劃系統科室的人員少，通常并不能完全承擔所在市縣的規劃工作，必須向第三方購買專業的服務。

“并非向社會購買第三方服務機制存在問題，而是購買過程中缺乏公正性和科學性，在這些難以言說的因素影響下，大量“規畫”進入政府工程。”上述官員表示，因此，嚴格把關規劃的科學性、專業性是基層在“多規合一”實踐中必須加強的工作。

在基層實踐中，“多規合一”還面臨著機構層面的挑戰，即2018年將國土、發改、住建三個系統的規劃職能進行合并，組建自然資源機構，在中央層面是組建自然資源部，上行下效，地方則是自然資源局，機構合并的兩層皮問題依然考驗著“多規合一”的落地。

“雖然頂層設計基本解決了，但其實遠遠沒有這么樂觀，市縣層面機構改革原國土資源與原城鄉規劃兩層皮現象還不同程度存在。”一位地方官員對《財經》記者表示，受慣性、行政編制數量等因素影響，地方的機構改革并沒有中央層面機構改革順利，而且各個地方千差萬別，合并中的問題也是各有不同。

“尚待時日觀察”是多位專家對這一問題的回應，機構合并需要一定的磨合期，因此，合并初期存在的機構不協調是必然出現的現象。

“避免這一輪規劃改革成為一個實驗品，真正實現‘多規合一，依然任重道遠。”上述地方官員表示。