從“所有制中性”到“競爭中性”

盧鋒

所有制中立或中性（ownershipneutrality）與GATT/WTO規則的一個歷史特點有關，大體指早先多邊貿易規則對國有企業盡量不實施特殊規范這樣一個隱含原則。與此對照，過去十來年國際上興起的競爭中性概念，認為需要對國有企業引入必要規制以確保公平競爭。

一段時期，競爭中性原則運用范圍從國內經濟治理向國際經濟規則領域延伸，近年美歐等國更是試圖在WTO改革中優先推動這方面議題。考察兩個“中性”關系消長及其驅動因素，有助于理解國際經貿規則和WTO改革的國企議題由來，對中國的政策選擇帶來啟示。

所有制中性原則的演變

“所有制中性”源自WTO法領域的研究文獻，大體指多邊貿易規則一種取向或原則，避免對包括國企在內的不同類型企業設置特別規范。以GATT（1994）為例，除第17章“國有貿易企業”外，反傾銷反補貼等規則都沒有對特定企業類型設置特別條款。這一特點有其歷史原因，與GATT/WTO早期有關市場經濟體制條件的隱含原則存在密切聯系。GATT最初23個創始成員國基本屬于市場經濟國家，締約方實施市場經濟體制這個前提條件也以不成文隱含形式存在。雖然企業所有制結構特點是體現經濟體制差異的指標之一，然而在最初締約方基本屬于市場經濟體制，加上國有企業在現實經濟中影響較小前提下，無需把國有企業作為額外考察因素。換言之，對市場經濟體制條件采取不成文的約定俗成方式處理，在邏輯上暗含所有制中性意思。

GATT規則早年隱含所有制中性精神，不等于說GATT認為國有企業與多邊貿易規則注定沒有矛盾。GATT一開始就對國營貿易企業制定了系統的特殊規范。另外從歷史看，在經濟體制差異較大經濟體申請加入GATT/WTO時，其入關入世談判往往涉及包含規制國企在內的經濟體制調整內容，或多或少會突破上述所有制中性原則。上世紀50年代-70年代，一些東歐國家加入GATT的談判內容就有相應表現。中國入世時這一點表現得更為突出。例如WTO對中國國有企業運行方式和補貼認定提出特別條款：一是規定中國國有企業對認定WTO規則下補貼具有特殊識別意義。二是規定“國企買賣行為遵循商業考慮和非歧視原則”，“政府不直接或間接地影響國企商業決策”。這些顯然突破了“所有制中性”原則。

中國入世以后十幾年，中美經濟態勢與全球經濟格局發生了始料未及的變化。一是中國經濟超預期追趕并重塑全球經濟增長格局；二是在后危機時期中國加快通過從存量和增量兩個方面積極參與全球經濟治理機制改革；三是隨著內外形勢演變中國經濟體制改革力度、節奏、重點出現某些階段性特點，四是美國與歐元區兩個發達國家地帶先后發生兩次大危機并且面臨“四民（民族主義、民粹主義、移民、難民）問題”。

面對快速演變環境，美國決策層2011年前后重估中美關系，指責中國經濟發展體現的國家主導驅動增長模式，并從“崛起國”與“守成國”視角分析兩國關系。美方當時提出一個貫穿至今的政策方針，就是試圖把OECD已在關注的競爭中性原則接過來轉換成國際經貿規則，以制衡政府主導的經濟發展模式。

競爭原則及其造法過程

競爭中性概念的政策取向是調整國有企業與市場競爭關系，中心思想是要限制和消除任何企業特別是國有企業因為與政府存在特殊關系可能獲得的額外競爭優勢，確保公平競爭平臺有效性。

競爭中性概念在上世紀90年代發軔于澳洲國家，2009年開始得到OECD重視與系統研究推廣。這一概念在發達國家流行與兩重客觀環境因素有關。一是經過20年私有化改革，即便在西方也普遍認識到，國有企業長期存在有其客觀理由，國企不會隨著私有化完全消失。二是現實經濟生活中國有企業會借助與政府的特殊聯系，獲得各種私營企業不具有的特殊競爭優勢，影響市場經濟公平競爭原則落地。競爭中性在肯定國企存在的必要性前提下，對國企由于與公權力特殊關系可能獲得額外競爭優勢加以系統規制，形成規范OECD成員國內部及相互國經濟關系的推薦準則。

然而隨著中國經濟超預期追趕推動全球經濟格局演變，后危機時期美國官方借力打力，把競爭中性作為對華經貿戰略重估調整的重要支點。

通過造法過程使競爭中性變成國際經貿規則，在2012年美韓自貿協定（KORUS FTA）中就有表現，在奧巴馬政府力推并于2015年簽署的“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）體現得最為集中。例如TPP第17章要求各締約方政府保證其國有企業和指定壟斷企業在從事商業活動時，必須按“商業考慮”原則開展產品或服務的購銷活動，而“相關的私營企業在商業決策中通常考慮的其他因素”被寫進規則作為“商業考慮”的識別標準。TPP還要求任何締約方都不得通過對其國有企業進行直接或間接的非商業資助，從而對其他締約方造成不利影響。TPP從股權、投票權或任命權三個維度界定國有企業，防范締約方在國企界定方面自由裁量得以規避國企條款實際發生作用。去年10月簽署的美墨加協議全盤接受TPP相關內容，并在某些重要方面發展強化。去年7月簽署和今年2月生效的歐日EPA協議，也引入了有關國企、補貼、競爭方面專門條款。

由此可見，競爭中性規則化與國際經貿規則引入新一代國企條款，反映兩方面驅動因素：一方面體現了國際社會對國有企業這種特殊企業類型長期存在客觀必要性的認識，反映了在經濟全球化背景下，需要創新制定更高標準的開放型市場規則以維護國際公平競爭舞臺。中國作為經濟全球化的重要參與方與獲益方，對由經濟全球化深化拓展提出的現實問題或許可持開放和參與態度。另一方面，上述雙邊與區域經貿規則變動背后，存在美國及其主要盟國利用新規則制衡包括中國在內新興經濟體追趕的博弈動機。

WTO改革的國企規制議題

推動競爭中性在國際經貿規則領域造法進程的最新動向，是美國等主要發達國家試圖在WTO改革中引入這類議題。美國、歐盟與日本聯手形成“三邊進程”（trilateral process），從2017年12月到今年初多次發表共同聲明，系統闡述WTO改革需引入國有企業、產業補貼、新競爭規則等市場經濟體制議題。

2018年9月歐盟發表有關WTO改革概念性文件，三方面核心訴求首要內容就是認為國有企業經常導致市場扭曲，補貼問題未能被WTO現有規則所規范，因而亟須創造新規則加以應對。美國今年3月提出WTO改革四點方針，也強調WTO必須解決所謂“非市場經濟興起帶來的意外挑戰”，應對所謂“主要通過國家指導管理經濟成員國”對全球貿易造成的影響加以警惕。

中國支持對WTO進行改革，但是對改革必要性及優先議題理解與美國等國存在實質性分歧。去年11月23日發布的《中國關于世貿組織改革的立場文件》，系統闡述了中國政府關于WTO改革的三個基本原則和五點主張，包括維護多邊貿易體制地位及其非歧視和開放核心價值，保障發展中成員的發展利益，盡快解決上訴機構成員遴選受阻等緊迫問題，解決發達成員過度農業補貼，糾正濫用貿易救濟等等。對美國等國試圖在WTO改革中推動國企規則和競爭中性等議題，中國抱有審慎和質疑立場。

中國有關部門WTO改革方針立場是務實與合理的，不過也需結合多方面有關內外環境條件演變動態評估形勢。一是中國上世紀90年代以來國企改革與鼓勵競爭的持續努力，與國際上競爭中性原則有不少相互兼容因素，對此中國學界和決策部門業已有相當程度共識。二是下一步中國自身客觀需要深化國企改革與完善競爭規則。三是國有企業經過幾十年改革開放市場經濟環境歷練，體制政策負擔大幅減輕伴隨內部治理機制和素質改進，在更加公平透明競爭環境下實現可持續發展能力得到實質性提升。四是從外部環境客觀演變情況看，近年占全球經濟約六成國家參與的雙邊與區域經貿協定，已經包含國企條款與某種形式競爭中性內容，折射新一代國際經貿規則演變的客觀趨勢。

目前形勢下，中國相關政策可做新謀劃。在WTO改革領域應繼續堅持現有合理立場，優先考慮爭端解決機制等涉及WTO正常運行議題，并聯手其他成員國積極推動。同時通過內外統籌組合政策的制定實施，改變國內經濟增長下行壓力與外部環境變動造成的困難局面。

首先在國內確立高標準市場經濟的體制轉型目標，加快國企改革以完善市場競爭，包括考慮通過必要修法程序從根本上賦予不同企業作為社會主義市場經濟微觀主體的平等地位。其次在目前中國已參與的區域和次區域合作機制場合，研究主動倡導增加有關體制性規則性內容的可能性，以面向現代化為目標，在新一輪國際經貿規則創新方面快速逼近前沿并引領潮流。三是重新評估相關立場，盡快申請加入CPTPP，探索如何優化中國轉型期的體制和營商環境，以便與區域貿易規則有關競爭中性原則要求對接。

（作者為北京大學國發院教授；編輯：王延春）