浙江省森林保險現狀及困境

王天會 田治威

關鍵字：森林保險；打包聯保；承包到戶

一、引言

浙江省位于中國東南沿海，屬亞熱帶季風氣候區，是一個森林災害多發的省份，災害類型主要有火災、氣象災害和病蟲害。隨著林業產業的逐漸發展，浙江省從2006年開始試行林木火災保險，2008年末開展浙江省政策性林木綜合保險工作，2010年第二批納入中央財政森林保險保費補貼范圍。2015年，浙江全省總參保面積為6822.67萬畝，總保險金額284.61億元，總保費5921.9萬元。其中，公益林參保面積4548.45萬畝，商品林參保面積2362.78萬畝。雖然政策性林木參保面積逐年增加，但是在試行過程中還是出現了很多的阻礙，比如農戶森林保險需求不高、森林保險保費保額制定困難、保險公司對開設森林保險這一險種的興趣不足等，即使政府提供農戶大量的保費補貼，給予保險公司相應的財政支持，也沒有轉變農戶和保險公司對于森林保險的冷淡態度，造成浙江省森林保險發展較慢，無法向正常的市場化進程發展。本文以該現象為出發點，探討影響浙江省森林保險供需不足的原因，在此基礎上提出能夠提高浙江省森林保險供需水平的意見和改進措施。

二、浙江省森林保險運行模式

（一）浙江省森林保險實施現狀

1.浙江省森林保險保額情況。浙江省林業產業發達，經濟作物種類多，與其他省簡單將森林保險產品按林種分為公益林和商品林不同，浙江省的森林保險產品分為火災險和綜合險兩大類，即將森林保險分為公益林火災險、公益林綜合險、商品林火災險和商品林綜合險四大類，并在此基礎上對保額、費率進行了區分。公益林火災險的保額為300元/畝，商品林火災險的保額由農戶和保險公司協商確定(每畝保額在200元—800元)。浙江省林木保險的金額，在全國統一林木保險的基礎上進行了一定的改變，浙江省林木保險金額遵循“保成本、低保障”的原則，最大程度減少農戶的負擔，對不同品種林木的單位保險金額在再植成本的50-60%之間確定，具體如下：

2.浙江省森林保險保費情況。公益林屬于綠色生態屏障建設的重要載體，政府為了加速浙江省森林保險的發展，公益林保險全部實行政府統保制度。至于商品林，政府承擔75%的保費，農戶只需承擔25%，且政府將根據各地不同發展情況采取不同的承擔比例。具體保險保費情況如表2所示。

通過觀察表2可以發現，政府對浙江省森林保險支持力度較大，公益林保費全部由政府承擔，商品林保費只需要農戶承擔總保費的25%，政府區別省內發達地區和欠發達地區采取不同的保費補貼政策，不存在農戶在投保過程中投保費用過大的問題。

表1：浙江省商品林保險金額表

（二）浙江省森林保險發展趨勢

2015年，浙江省總參保面積為6822.67萬畝，其中公益林參保面積為4548.45萬畝，商品林參保面積為274.12萬畝，總保險金額為284.61億元，投保費用為5925.91萬元，實際賠款額為2291.46萬元。2015年農戶投保情況較2014年比有所上升，保險公司的世紀賠款額也有所上升。2012年至2015年的浙江省森林保險情況如表3所示。

從表3可以看到，從2012到2015年浙江省森林保險投保面積逐漸增加，公益林和商品林的投保面積均以不同速度增加，總保險金額和投保費用也呈增長態勢。但是2014年實際賠款額較2013年有所減少，原因在于2014年浙江省發生的自然災害較少，受自然災害影響需要保險公司進行賠償的林地較少，因此賠付金額有所下降，為1549.16萬元。

表2：浙江省森林保險實施情況

表3 2012-2015年浙江省森林保險投保及賠付情況

三、浙江省森林保險面臨的問題

（一）農戶有效需求不足

在討論農戶有效需求問題時，本文引用學者2012年8月就森林保險運行情況對于浙江省臨安市11個村部分農戶的問卷調查。調查小組主要運用入戶問卷調查的方法，樣本分布在隨機抽樣的11個村中，它們分別是天目村、交口村、九獅村、門口村、一都村、月亮橋村、白鶴村、告領村、徐村、武山村、西游村。由村委會協助，在調查過程中，調查小組在每個村隨機抽取15戶進行調查，一共有164位農戶參與了本次調查，即樣本總量為164，有效樣本量為140，樣本有效率為84.8%，農戶對森林保險認識程度研究結果如表4所示。

通過觀察表4結果，浙江省有保險需求的農戶遠少于無保險需求的農戶，保險需求率僅為35.71%，數據表明浙江省森林保險需求較少。另外，通過觀察農戶對森林保險的了解程度以及對森林保險重要性的判斷，筆者發現有保險需求的農戶大部分對森林保險比較了解，且認為森林保險非常重要，有保險需求但是不了解森林保險的農戶只有三位，并且有保險需求的農戶認為森林保險比較重要或者非常重要；但是相反，沒有保險需求的農戶大部分根本不了解森林保險，并且認為森林保險不重要或者比較重要，很少一部分人對森林保險有了解或者認為其非常重要。由此可以推斷，農戶對于森林保險的了解程度和重視程度都會影響其對于森林保險是否具有需求，且浙江省農戶對森林保險的需求較低，其對于森林保險的了解程度和重視程度遠遠不夠。

（二）森林保險市場有效供給不足

通過調查浙江省麗水市的的森林保險開展情況，發現麗水市共有八家保險公司，但是開展森林保險業務的公司只有人保財險1家。同時，人保財險在麗水市的森林保險業務只針對18個重點村開設，其他地區沒有森林保險這一險種，市場覆蓋面非常有限。由于森林保險相比于其他險種來說利潤率低，且風險較高，保險公司開設的網點非常少，且營銷力度相對不足，浙江偏遠地區的保險業務發展受到嚴重影響。

四、浙江省森林保險問題的原因分析

（一）農戶有效需求不足原因分析

1.森林保險宣傳程度不足。王業晨、張艦和謝屹在《農戶視角的“打包聯?！敝贫劝l展困境及對策——以浙江麗水市元和、慶元兩縣120戶林農為例》(2011)一文中，對麗水市元和、慶元縣的林農進行了隨機采訪，在調查農戶是否了解有關林業保險的宣傳時，只有17%的農戶表示在2011年曾經接受過森林保險的相關宣傳，剩下83%的農戶均表示沒有接受過森林保險的宣傳，并且對森林保險并不了解。另外，麗水市實行了統一聯保、統一理賠的保險模式，但是66%的麗水市農戶表示根本不清楚自己家的農林已經被投保。這就是打包聯保這一制度的實施存在的弊端，雖然從短期來看解決了農戶保費的負擔，但是從長期來看，農戶失去了了解森林保險并且參與森林保險這一過程的機會。森林保險只有擺脫政府出資補助，走向市場化進程才能有所發展。

由此可以看出，森林保險的宣傳力度非常不夠，農戶普遍受教育情況偏低，本身對森林保險不了解，意識不到其重要性，若再不進行宣傳，很難讓農戶主動進行投保。

表4：農戶對森林保險認識程度研究結果

2.森林保險保障程度偏低。當前浙江省商品林火災保險和林木綜合險保額從200元/畝至1000元/畝、每株5元/株至400元/株不等，費率從1.5‰到8‰不等，保費由農戶負擔25%，中央、省、市縣三級財政負擔75%。按以上政策，雖然林業生產經營主體(林農)保費自負比例僅為保費的四分之一，但每畝200-1000元的保險金額遠低于林木實際價值，甚至不及再植成本，在現有的保險條款下林農的利益無法得到保障，影響了其投保積極性。浙江省農戶在調查中表示，目前的森林保險每畝只保幾百元，遠遠低于成林的實際市場價值，希望能夠提高保額，按照實際市場價值投保。另外，在浙江麗水等市的“打包聯保”制度實行過程中，大量農戶表示災害發生時得不到對于自身經濟損失的賠償，因為該制度農戶沒有參與其中，理賠環節也只是將災后的理賠金直接投入于林木的恢復中，且理賠金只是種植成本的一部分，這一問題也使得農戶對于森林保險需求不強。

3.農戶受教育程度低，收入水平較低。通過閱讀相關文獻，森林保險的需求不足也有一方面的原因在于農戶自身，比如楊琳，石道金在影響農戶森林保險需求因素的實證分析——基于對浙江省156戶農戶的調查(2010)通過實證分析得出結論：家庭勞動力人數、年人均收入、是否有未償還貸款、最嚴重的災害損失占家庭總收入的比例等因素，都會影響農戶參與森林保險的積極性。其中家庭年收入和農戶受教育水平的影響程度較高。

農戶普遍受教育程度較低，對保險的認識程度較少，因此不會關注森林保險的宣傳或者相關政策，對于森林保險的需求自然較少。另外，收入水平較低的農戶沒有財力去支付保費，不過這也要考慮林業收入占家庭總收入的比例，若林業收入占家庭總收入的比重很大，那么農戶所要承擔的風險越大，因此農戶將更加關注自家林木的保障。

（二）有效供給不足原因分析

1.森林保險操作環節困難多。森林保險標的物的特殊性使得保額、保費的設定存在困難。森林保險的標的物是有生命的植物，相比于沒有生命的標的物難以預測價值，一般的財務保險都是固定險額，而森林保險的險額是隨著標的物價值變化有所變化，多采用變動保額，這就使保險公司的操作產生了一定困難。另外，林木種類繁多，不同于普通保險標的物是單一品種，利于指定保費和保額，森林保險需按照林木的種類和生長期限定保費和保額。

除了森林保險在保額、保費制定方面存在困難，森林保險的理賠環節也存在許多問題。如今森林保險的理賠環節要求“三到戶”，即承保到戶、理賠到戶、查勘定損到戶。但由于山區林地的特殊性，從操作層面很難做到。一是承保到戶難，林改完成后，理論上承保到戶可以操作，但由于林農保費自繳比例僅為25%，且每戶林農的林地只有幾畝或十幾畝，向千家萬戶的林農收取每戶幾元錢的保費，其成本遠大于保費本身，因此，大部分地區林農自繳部分基本由鄉鎮或村集體代付。二是理賠到戶難，由于林地分布散、面積大、交通不便利，林地邊界不清晰，一戶多山、一山多戶的情況很普遍，而出險往往在局部片段，給查勘定損到戶帶來困難。例如，德清縣遭遇“燦鴻”臺風時，報損達2046戶，涉及10.3萬畝，由于林農報損時水分不一，保險公司與林業部門、鄉鎮政府組織進行初步核損并抽查損失認定，工作量巨大，且極易產生糾紛。因此，理賠到戶難，成本高。三是查勘定損難，不同林種不同事故定損技術性較強，目前查勘理賠技術還比較缺乏，主要靠人力查勘，憑經驗理賠，但由于缺乏專業技術人員，造成實際工作中查勘定損難度較大。綜上所述，由于林業保險和農戶的特殊性，保險公司在進行森林保險工作時執行過程難度較大，因此保險公司對于森林保險的供給較少。

2.森林保險的監督成本高。由于林業生長周期長、易受環境因素影響，農戶對林木的專業知識和風險信息的了解程度遠高于保險公司，信息的不對稱性使得森林保險的道德風險和逆向選擇性增加。道德風險是指被保險人為了獲得保險賠款故意在事故發生時不采取對標的物的救助行動，使標的物的受損情況更加嚴重，這一風險加大了保險公司的賠償金額，使得保險公司背負了更大的風險。逆向選擇是指由于保險公司與投保人之間的信息不對稱，投保人可能將生長狀況較差或者易受病蟲害破壞的樹木進行投保，這樣投保人將更容易拿到保險賠償金，但是由于保險公司人員缺少相關知識和經驗，若將該種樹木按照市場統一保額進行設置，保險公司也將有更大的損失和風險。因此，保險公司若想減輕由于信息不對稱而產生的風險，就需要加大對森林的監督成本，而過高的監督成本使得森林保險的盈利性降低。

3.森林保險賠付金額高。森林保險的特點是賠付率較低，但是一旦出現自然災害將面臨大面積的森林受災，保險公司將背負巨大的賠付壓力。目前，我國尚未建立政府支持的森林巨災風險分散制度，這直接導致保險公司不愿意賣，林農也不想買，森林保險供需意愿大大降低。對于保險公司而言，低廉的保費，巨額的保險金額，存在極大的經營風險，一旦發生巨災，無疑是雪上加霜，因而，保險公司沒有承保意愿。

五、有關發展浙江省森林保險的政策建議

（一）提升浙江省森林保險有效需求的政策建議

1.提高森林保險的宣傳力度和知識普及。從表4數據可以看出，農戶對森林保險的需求和對森林保險的了解程度有關，對森林保險有了解的農戶更容易對森林保險產生需求，并且認為森林保險的重要性較高，因此加大森林保險的宣傳力度，使農戶對森林保險更加了解是必要的。森林保險相對于其他險種發展較晚，雖然近幾年政府為了發展森林保險投入了大量資金，但是由于宣傳力度不夠使得農戶對森林保險不夠重視，甚至對于政府的相關扶持政策了解程度也不深，另外，農戶對于自然災害還持有傳統的僥幸心理，思想較為陳舊，對新發展的森林保險持有本能的抗拒態度。因此對于森林保險的宣傳和科普就更加重要，只有使農戶樹立良好的森林保險意識，農戶才可以了解森林保險的意義。

2.提高保險保障水平。對于目前林農的利益無法得到保障，影響了其投保積極性的問題，建議浙江省提高保險保障標準。在現有條件下，浙江省森林保險的保額是按照物化成本的50-60%核定的，保障程度相對較低。當條件允許時，森林保險的保額應以產品的價值來確定，即：應保產品“價值”而非保產品再植“成本”，這樣才能完全激發林農購買保險的積極性。提高保額意味著保險公司(保險供應方)和政府部門(補貼出資方)將面臨更大的資金壓力，浙江省各級政府應通過適度調整費率和補貼比例的方式分攤壓力。目前商品林保險金額為200-1000元/畝，仍以保成本為目標，非但沒有體現保價值的原則，連實際的再植成本也沒有達到。因此，對于商品林保險的改變主要是提高保險金額，并且應將保額標準具體化，按照不同樹種不同樹齡設計保險金額。建議在現有商品林和公益林兩大類別的基礎上，各地區根據本地實際情況劃分用材林、竹林、經濟林等多個品種，并按照各類樹種的實際成本核算保額，待條件成熟后逐步按照各類樹種的實際價值來核定保額。

政府對農戶的財政補貼分為直接補貼和間接補貼。目前，浙江省政府主要的補貼方式是間接補貼，即對參與保險的農戶進行保險費用的補貼，浙江省的補貼方式按照公益林和商品林進行區分，公益林保費全部由政府承擔，商品林保費政府承擔75%，農戶承擔商品林保費的25%。間接補貼和直接補貼最大的不同在于間接補貼只針對參與森林保險的農戶，而直接補貼是政府將財政補貼直接交給農戶，農戶自主選擇是否參與森林保險，可以將這部分補貼用于森林保險的保費或者其他用途。調查結果顯示，農戶更傾向于選擇直接補貼方式，選擇直接補貼方式的農戶有森林保險需求的占36.1%，選擇間接補貼方式的農戶有森林保險需求的占28%，且政府補貼的越多，農戶對于森林保險的需求越大。

3.拓寬農戶增收途徑，提高農戶收入。家庭年收入與農戶投保需求正相關，可見增加農戶收入可以一定程度上提高農戶的投保需求。根據馬斯洛需求定律的內容：人們只有滿足了生存必需的需求才會考慮更加高層次的需求。農戶的收入只有真正滿足了正常的生活花銷等，才會考慮開設森林保險。提高農戶收入水平，完善工資結構，是提高森林保險需求的長久之計。提高農戶收入的方式主要有成立林業合作組織，擴展林業產業鏈條等?？傊?，若政府加大力度支持林業產業發展，農戶的收入水平將有所提高，農戶的眼界和思想也會有所放開，對森林保險的固有思想也會逐漸改變。

（二）提升浙江省森林保險有效供給的政策建議

1.建立農村保險基層網點。由于林木保險具有點多面廣、技術性強、承保和理賠工作必須依靠各級政府、林業管理部門，以及財政、氣象等部門通力支持的特點，因此建議各地建立由林業專家參加的專家理賠小組，并建立防災工作體系，加大重大災情監測，建立重大災情報告制度，定時對被保林地的生長狀況進行監督和檢查，負責提供災情信息通報、損失程度及范圍等相關信息，盡量減少保險公司和農戶之間存在的信息不對稱。協助保險公司進行承保前的驗明保險標的和理賠時的協作工作等。逐步建立農村保險基層網點，負責承辦鄉村政策性林木保險的具體事務。

2.建立巨災分散機制。保險公司的存在只能分擔農戶在林木受災時遭受的一部分損失，純粹依靠保險公司來消除農戶面臨的風險是不現實的。通過借鑒國外的林業保險制度，單純依靠社會救助和森林保險是無法彌補災害所造成的巨大損失的。因此政府在大力推廣森林保險的同時，也應建立相對獨立的災害風險準備金。2013年，財政部下發了《農業保險大災風險準備金管理辦法》，該政策的推行和實施完善了農業保險大災風險分散機制，規范了農業保險大災風險準備金管理。災害風險準備金的設立使得森林保險不再是農戶尋求補償的唯一手段，農戶對森林保險的保額水平自然會有所降低。