如何理解《職業健康檢查管理辦法》的修改

文/李濤

2017年11月4日，第十二屆全國人大常委會第三十次會議對《職業病防治法》進行了修改，取消了衛生健康主管部門對職業健康檢查機構的審批權。據此，國家衛生健康委組織對《職業健康管理辦法》（國家衛計委[2015]第5號令）（以下簡稱新《管理辦法5號令》）進行了修改，并于2019年2月28日頒布實施（國家衛健委令[2019]第2號）。這次修訂，影響面廣、關注度高。

《職業健康檢查管理辦法》的歷次修訂及意義

2001年10月27日，第九屆全國人大常委會第二十四次會議通過的《職業病防治法》奠定了我國職業病防治的基本制度，其中正式確立了勞動者的職業健康監護制度。為配合《職業病防治法》的實施，2002年3月28日，衛生部發布《職業健康監護管理辦法》（衛生部[2002]第23號令）（以下簡稱《管理辦法23號令》），規定了用人單位對接觸職業病危害作業的勞動者依法提供職業健康監護的法律責任以及勞動者享有職業健康保護的權益；規定了職業健康檢查機構的基本條件、職業健康檢查的基本程序以及職業衛生監督管理責任。《管理辦法23號令》對規范我國職業健康監護工作，保護勞動者健康，防治職業病發揮了重要作用。

但是，由于《管理辦法23號令》將行政規章性文件和3個技術指導性文件（附件，分別為職業健康檢查項目及周期、職業健康檢查表、放射工作人員職業性健康檢查表）整合在一起，受到規章形式和篇幅的限制，《職業健康檢查項目及周期》的內容過于簡單和形式化，不利于指導和規范職業健康檢查工作。針對這一問題，2004年，衛生部啟動職業健康監護技術規范標準制訂工作，并于2007年正式發布GBZ 188-2007《職業健康監護技術規范》，將《管理辦法23號令》中的職業健康檢查項目及周期以國家職業衛生標準形式獨立出來。2010年中央編辦對職業衛生監督管理職能進行了調整，將用人單位職業健康監護職能與工作場所職業衛生監督檢查職能整合，交由安全生產監督管理部門統一負責用人單位職業衛生監督檢查工作。

2011年12月31日，第十一屆全國人大常委會第二十四次會議對《職業病防治法》進行第一次修正，從法律角度確認國家安全生產監督管理部門負責對用人單位職業健康監護的監督檢查，衛生部門負責規范管理職業健康檢查。據此，國家安全生產監督管理總局和國家衛生計生委根據修訂的《職業病防治法》，依據各自職責，分別頒布了《用人單位職業健康監護監督管理辦法》（總局[2012]第49號令）和《職業健康管理辦法》（國家衛計委[2015]第5號令）（以下簡稱《管理辦法5號令》。《管理辦法5號令》從履行衛生行政部門職責出發，重點對職業健康檢查機構的設置、管理和職業健康檢查程序等進行了修訂，增加多項方便勞動者和用人單位職業健康檢查的規定。特別是明確界定了職業健康檢查的范圍，明確職業健康檢查是指醫療衛生機構按照國家有關規定，對從事接觸職業病危害作業的勞動者進行的上崗前、在崗期間、離崗時的健康檢查。

某公司利用防護隔離罩整改調油墨室

為適應行政審批制度改革，2017年11月4日，第十二屆全國人大常委會第三十次會議對《職業病防治法》進行了第三次修改，將《職業病防治法》第三十五條第三款規定的“職業健康檢查應當由省級以上人民政府衛生行政部門批準的醫療衛生機構承擔”，修訂為“職業健康檢查應當由取得《醫療機構執業許可證》的醫療衛生機構承擔”，并要求“衛生行政部門應當加強對職業健康檢查工作的規范管理，具體管理辦法由國務院衛生行政部門制定”。為進一步規范職業健康檢查工作，保障勞動者健康權益，2017年2月國家衛生計生委依據修改的《職業病防治法》，啟動了對《管理辦法5號令》的修訂。2019年2月28日國家衛生健康委頒布了第一次修改后的《職業健康檢查管理辦法》。

新《管理辦法5號令》修訂的基本原則

新《管理辦法5號令》在修訂時秉持以下原則：

一是合法性原則。嚴格按照新修正的《職業病防治法》的規定進行修改，與國家行政審批制度改革、深化“放管服”相適應。

二是降低準入門檻原則。取消職業健康檢查機構行政審批環節，擴大勞動者與用人單位選擇職業健康檢查機構的范圍。

三是強化事中事后監管原則。將職業健康檢查機構行政審批修改為職業健康檢查機構備案管理，強化事中事后監管，通過職業健康檢查質量控制，加強對職業健康檢查的規范管理。

四是明確界定責任原則。明確規定了衛生行政部門、用人單位和職業健康檢查機構在職業健康檢查工作中的職責。

五是強化信息化建設原則。明確規定了職業健康檢查機構履行職業健康檢查信息報告的要求。

新《管理辦法5號令》修訂的主要內容

新《管理辦法5號令》主要對以下方面作了修訂：

職業健康檢查由行政審批制修改為業務備案制

新《管理辦法5號令》第四條規定，醫療衛生機構開展職業健康檢查，應當在開展之日起15個工作日內向省級衛生健康主管部門備案。新《管理辦法5號令》第五條、第六條還明確了醫療衛生機構開展職業健康檢查的備案條件以及相關法律責任。

這些規定，明確了職業健康檢查備案條件、備案時間、備案主管部門、備案信息發布以及備案材料真實性、準確性、合法性的責任，在《醫療機構執業許可證》副本注明職業健康檢查類目，使得職業健康檢查工作納入到醫政管理，解決了因取消職業健康檢查機構行政審批而迫切需要解決的管理方式問題。

為加強對醫療衛生機構備案開展職業健康檢查的監督管理，新《管理辦法5號令》第七條規定，職業健康檢查機構應當“在備案開展的職業健康檢查類別和項目范圍內，依法開展職業健康檢查工作”。第二十一條規定，縣級以上地方衛生健康主管部門應當加強對本轄區職業健康檢查機構的監督管理。監督檢查的主要內容包括“按照備案的類別和項目開展職業健康檢查工作的情況”以及“職業健康檢查質量控制情況”。第二十五條明確了“未按規定備案開展職業健康檢查”的法律責任，規定由縣級以上地方衛生健康主管部門責令改正，給予警告，可以并處3萬元以下罰款。這些規定充分體現了加強職業健康檢查事中事后管理的原則。

明確職業健康檢查機構的職責和能力要求

2017年11月4日，全國人大常委會修改的《職業病防治法》取消了職業健康檢查由省級衛生行政部門批準的環節，降低了職業健康檢查機構的準入門檻。但取消行政審批，并不意味著對機構放開不管。根據“放管服”的改革要求，取消職業健康檢查機構行政審批后，“衛生行政部門應當加強對職業健康檢查工作的規范管理”，即強化加強事中、事后的監管，規范職業健康檢查工作的業務管理，促進公平競爭，提高服務水平，最大限度地滿足勞動者職業健康檢查需要。

新《管理辦法5號令》第五條，在強調職業健康檢查場所、醫療衛生技術人員、檢查儀器、設備等必須與備案開展的職業健康檢查類別和項目相適應的基礎上，還增加了具有相應職業衛生生物監測能力、具有與職業健康檢查信息報告相應條件的要求，進一步強化了對職業健康檢查機構加強能力建設的規定。在職業健康檢查機構的職責方面，新《管理辦法5號令》在第七條增加了“報告職業健康檢查信息”的責任，并在第二十七條明確了“未履行職業健康檢查信息報告義務”的法律責任，規定由縣級以上地方衛生健康主管部門給予警告，責令限期改正；逾期不改的，處以3萬元以下罰款。

作出這些制度設計，是因為職業健康檢查工作的政策性、技術性強，涉及用人單位的利益和勞動者的職業健康權益，具有一定的特殊性，職業健康檢查機構做出的檢查結果，必須真實客觀、公正公平，而職業健康檢查機構具備相應的能力是履行其職責的保證。

增加職業健康檢查的質量控制管理

新《管理辦法5號令》第十條對職業健康檢查質量控制管理工作作出了規定。第二十八條規定，職業健康檢查機構未按規定參加實驗室比對或者職業健康檢查質量考核工作，或者參加質量考核不合格未按要求整改仍開展職業健康檢查工作的，由縣級以上地方衛生健康主管部門給予警告，責令限期改正；逾期不改的，處以3萬元以下罰款。

這些規定有效解決了取消職業健康檢查機構行政審批后職業健康檢查機構的管理方式問題，對于規范管理職業健康檢查服務，提升職業健康檢查質量和服務水平，具有重要意義。

強調各級衛生健康主管部門的事中事后管理職責

新《管理辦法5號令》明確了職業健康檢查分級管理的原則，強調縣級以上地方衛生行政部門負責本轄區職業健康檢查工作的監督管理（第三條）；強調省級衛生健康主管部門組織開展本轄區職業健康檢查機構實驗室間比對和職業健康檢查質量考核（第十條），以適應新的職業健康檢查機構管理模式。在監督檢查的主要內容（第二十一條）、監督檢查的方式方法（第二十二條）以及相應的法律責任方面，新《管理辦法5號令》也作出了明確的規定。

界定了用人單位與職業健康檢查機構在職業健康檢查服務中的責任

根據《職業病防治法》，勞動者的職業健康監護和醫療機構開展的職業健康檢查是兩個管理責任不同、實施主體不同、法律責任不同，但又有緊密聯系的職業健康管理行為。

職業健康監護是用人單位根據勞動者的職業接觸史，通過定期或不定期的醫學健康檢查和健康相關資料的收集，連續監測勞動者健康狀況的一種職業健康管理行為。監護的主要內容包括職業健康檢查、應急健康檢查、離崗后醫學隨訪和職業健康監護檔案管理等。職業健康檢查是醫療衛生機構通過醫學手段和方法，對勞動者接觸職業病危害因素可能產生的健康影響和健康損害進行臨床醫學檢查的醫療行為。職業健康檢查內容包括上崗前、在崗期間、離崗時的健康檢查。職業健康檢查結果信息是職業健康監護的重要內容和主要資料來源。

《職業病防治法》要求用人單位應當按照規定依法對從事接觸職業病危害的作業的勞動者組織上崗前、在崗期間和離崗時的職業健康檢查（第三十五條），為勞動者建立職業健康監護檔案（第三十六條）。鑒于國家安全生產監督管理頒布的總局[2012]第49號令已經對用人單位在勞動者職業健康監護方面的職責作了詳細規定，2015年國家衛計委公布的《管理辦法5號令》僅對用人單位在配合職業健康檢查機構開展職業健康檢查時的職責予以明確。

新《管理辦法5號令》的重點在于規范管理職業健康檢查機構，如規定：為用人單位提供職業健康檢查服務時應當與用人單位簽訂委托協議書（第十二條）；應當依據相關技術規范，結合用人單位提交的資料，明確用人單位應當檢查的項目和周期（第十三條）；保證外出職業健康檢查的檢查質量及放射防護和生物安全（第十六條）；按照規定時間將職業健康檢查結果書面告知用人單位，包括勞動者個人職業健康檢查報告和用人單位職業健康檢查總結報告（第十七條）；發現疑似職業病病人時，應當告知勞動者本人并及時通知用人單位，并向所在地衛生健康主管部門報告（第十八條）；“依托現有的信息平臺，加強職業健康檢查的統計報告工作，逐步實現信息的互聯互通和共享”（第十九條）；建立職業健康檢查檔案（第二十條），職業健康檢查機構的職業健康檢查檔案不同于勞動者的職業健康監護檔案，兩者在檔案內容、保管責任、保管期限均有所不同。這些規定旨在于界定用人單位與職業健康檢查機構在職業健康檢查服務中的責任，加強職業病監測，及時了解職業健康狀況，以便更好地有針對性地制定職業病防治對策。

進一步方便用人單位與勞動者的職業健康檢查

新《管理辦法5號令》分別從職業健康檢查服務供給側改革、職業健康檢查機構管理模式方面，制定方便用人單位與勞動者職業健康檢查的措施。新《管理辦法5號令》強調縣級以上地方衛生健康主管部門“結合職業病防治工作實際需要，充分利用現有資源，統一規劃、合理布局；加強職業健康檢查機構能力建設，并提供必要的保障條件”，以滿足勞動者日益增長的職業健康檢查需求。

另一方面，將醫療衛生機構開展職業健康檢查由行政審批制修改為業務備案制，使得更多的醫療衛生機構能夠進入職業健康檢查服務市場，擴大用人單位、勞動者對職業健康檢查機構的選擇，有助于優化職業健康檢查服務，通過市場競爭提升職業健康檢查服務水平。

由于一些用人單位往往因為生產性質難以停產安排勞動者進行職業健康檢查，一些職業健康檢查往往需要在批準的固定的健康檢查場所以外的地點，為用人單位提供現場職業健康檢查服務。為方便用人單位在不影響生產經營的條件下組織開展職業健康檢查，《管理辦法5號令》借鑒衛生部《健康體檢管理辦法》，對“外出職業健康檢查”作出了相應規定。但是，一些偏遠地區由于各種條件限制，職業健康檢查服務供給能力不足，難以滿足當地用人單位與勞動者職業健康檢查服務的需求。新《管理辦法5號令》在第十六條規定，“職業健康檢查機構可以在執業登記機關管轄區域內或者省級衛生健康主管部門指定區域內開展外出職業健康檢查”，從而既解決了偏遠地區的職業健康檢查服務需求問題，又能夠保證職業健康檢查質量。

此外，新《管理辦法5號令》進一步完善了方便用人單位、勞動者職業健康檢查的制度設計，如規定職業健康檢查機構應當“開展職業病防治知識宣傳教育”“應當關心、愛護勞動者，尊重和保護勞動者的知情權及個人隱私”“勞動者可持單位介紹信進行職業健康檢查”“職業健康檢查機構發現疑似職業病病人、職業禁忌時，應當告知勞動者本人并及時通知用人單位”等。這些制度設計進一步方便了用人單位、勞動者的職業健康檢查。

這次對《管理辦法5號令》的修改，是該規章自2015年5月實施3年以來的首次修正，但確是影響面廣、關注度高的一次修訂。2001年10月27日第九屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過的《職業病防治法》，確定了職業健康檢查機構由省級衛生行政部門批準的資質管理制度，2002年5月衛生部頒布實施《管理辦法23號令》，至今已經14年，得到管理部門、職業健康檢查機構的廣泛認可。取消職業健康檢查機構行政審批，實施職業健康機構備案管理，是傳統資質管理模式的全面轉型；新建立的職業健康機構備案管理制度是否能夠適應制度轉型后的管理需要，也還需要時間和實踐的檢驗。職業衛生監督管理部門、職業健康檢查機構需要迎接挑戰，總結檢驗，不斷完善職業健康檢查機構管理模式，為勞動者提供更好、更優質的服務。