農村土地經營權抵押貸款問題研究

祝雯莉 楊麗霞 徐欣南 干磊磊 沈思凡 章雨青

【摘 要】 本文以杭州市臨安區為研究對象，采取實地調研的方法，研究了農村土地經營權抵押貸款的現狀，分析了農村土地經營權抵押貸款存在的問題，在此基礎上，提出了相關建議。

【關鍵詞】 土地承包經營權 抵押貸款 問題

1 引言

“三農”問題中，資金短缺嚴重對農戶收入增長及農村經濟發展的制約影響極大。為提升農村金融服務水平，促進農民增收和農村經濟繁榮發展，2014年中央一號文件提出，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。但在實踐中，不同地區的農業發展狀況、政策推行程度各異，開展土地經營權抵押貸款的情況存在較大差異。本文通過對杭州市臨安區農村土地經營權抵押貸款工作的實地調研，探討了存在的一些問題，對進一步推進農村金融創新，促進現代農業發展具有現實意義。

2 農村土地經營權抵押貸款現狀

2.1農村土地評估機制。為了規范農村土地經營權抵押貸款的土地評估機制，臨安區堅持農村土地評估遵循公平公正、有效利用、預期收益、保護各方利益的原則。以農村土地承包經營權或經營權流轉的期限，按照當地土地市場價格或簽訂的土地流轉年均價格作為農村土地評估的基準標準。

2.2農村土地經營權抵押貸款流程。臨安區對符合國家的法律法規等政策的土地按 “委托授權——形式審查——信息發布——征集受讓方——組織交易——成交簽約——結算交割——出具鑒證書——變更登記及備案”的程序進行農村土地承包經營權流轉交易。區農村產權交易中心、鎮交易分中心平臺建立農村產權交易信息管理庫，對交易資料及時整理歸檔，并錄入農村集體“三資”監管網絡系統，實行動態更新和監管。

2.3農村土地經營權抵押貸款實施情況。目前臨安區錦興農業開發有限公司、花崗鎮國石村梅大姐高山生態農場、昌化鎮雙塔村經濟合作社、浙江玉禾相約農業開發有限公司和龍崗章家小香薯合作社等都已經憑借《杭州市臨安區農村土地流轉經營權證》和《農村土地承包經營權（流轉經營權）抵押登記申請表》，按照相關工作流程，向區農村信用合作申請抵押貸款，用于公司經營。臨安區、鎮（街道）、村三級在堅持農村土地承包經營權流轉基本原則的基礎上，積極培育流轉市場，有目標、有步驟地引導推進適度規模土地流轉，鼓勵農業企業、農民專業合作社、家庭農場、種植大戶等經營主體擴大生產規模，提高生產效益。

3 農村土地經營權抵押貸款存在的問題

3.1銀行等金融機構積極性不高。土地承包經營權的處理難度大，外部因素影響大，對銀行等金融機構的貸款業務產生一定風險。由于缺乏專業的土地價值評估機構，土地價值合理界定較為困難，抵押貸款的風險保障缺乏有效機制，評估公司參與的土地經營權抵押融資環節的案例本身較少，市場參考交易非常少，并且土地經營權評估工作成本高，利潤薄，造成銀行等金融機構積極性不高。

3.2農村產權確權尚不到位。存在因權屬有爭議、擬征遷區域村級暫保管等產生的合同權證未到戶問題;跨社承包不合法導致無法進行土地調換，造成處置困難的問題;部分村民辦理移民用地手續時，對原承包農戶采取流轉費形式處置，造成失地農民要求社會養老保障而無法落實的問題;少數區域存在承包土地改變土地性質和用途情況;流轉手續不規范問題;由于社會公益事業占用農田，補償存在難度的問題等。

3.3法律法規相對滯后。在使用權的流轉和抵押問題來看，《擔保法》中明確指出了土地流轉不能用抵押的方式進行，可是在《農村土地承包法》、《物權法》等相關法律條款中，土地的合理流轉途徑中包括了轉讓這一手段。我國當前的很多法規對于農村土地產權的規定還相對滯后。中央雖多次明確給出相關改革信號，但在農地承包經營權抵押貸款改革中尚缺乏法律保障。

3.4農戶參與意愿不高。由于很大一部分農戶是家庭農地較少，即使國家推出政策，也不能實現抵押貸款，對該政策不關注不了解;?？坪捅究萍耙陨蠈W歷的戶主，在接受高等教育后可能有更廣闊的就業空間，導致對農業生產的積極性降低，其抵押貸款意愿也隨之逐漸降低;對于打工和經商農戶，因為家庭供養負擔較小，家庭生活支出與投資支出也可能相對較低，其資金需求并不迫切，參與率低下。

4 完善農村土地經營權抵押貸款的建議

4.1完善風險防控體系。創新土地承包經營權政府擔?；?，為土地承包經營權抵押提供一定的擔保，以降低土地經營權抵押貸款風險。探索建立農業政策性保險制度，一旦發生還貸危機，還可分擔經營主體和銀行等金融機構的風險。

4.2逐步實現適度規模經營。實現土地流轉后，農村土地出現較為分散，經營規模較小。經營規模大的流轉土地作為抵押物的價值比小規模的更高，且經營主體從金融機構處獲得貸款的難度更小。此外，一定的規模經營有利于資金利用率提高，農業生產效率提高，投入回報率也將提高，最終促進盤活農村閑置土地，實現鄉村振興。

4.3逐步建立完善激勵機制。政府要進行多方面的扶持，如財政補貼、稅費減免、優惠稅率，發行地方專項金融債等措施，建立商業銀行放貸優惠的相關激勵機制，加大政府干預，調動商業銀行放貸的積極性，讓更多的農戶們參與土地承包經營權抵押貸款并擴大其規模。鼓勵金融機構簡化土地承包經營權抵押貸款程序和創新相關信貸產品，進一步降低獲貸的準入門檻。

4.5加強貸后管理。一些小規模經營的土地，其抵押物價值較低，故金融機構要承擔的風險會加大。故增強對借款人在農村土地經營權抵押期間抵押土地經營情況的監測力度，及時了解借款人的土地經營情況。當發現借款人可能會發生違約風險時，金融機構可以根據貸款合同約定及時停止或提前收回貸款。

基金項目：浙江農林大學大學生科研訓練項目資助（項目編號：KX20180203）、浙江省新苗人才計劃項目大學生科技創新項目（項目編號：201703210411）。