績效預算管理的發(fā)展與啟示

李威

【摘 要】 績效預算是政府績效管理的重要組成部分， 本文意圖從國外績效預算管理體系著手尋找對我國績效管理發(fā)展有效的啟示。通過對我國績效發(fā)展歷程進行陳述，與國外關于績效預算管理改革的目的、改革措施與形成路徑等方面的分析，找出我國績效預算管理改革的方向。

【關鍵詞】 預算制度 績效預算管理 績效信息 績效指標

一、引言

首先，從西方的實踐可以看出績效預算管理的推行可以優(yōu)化公共管理，治理官僚主義，浪費，腐敗三大難題，這三大難題正是我國在全面深化改革中亟待解決的。其次，全面實施預算績效管理，是轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范財政關系、完善預算體系的一項重要基礎性制度，能夠從根本上克服傳統(tǒng)預算管理方式的弊端，對加強和改進宏觀調(diào)控、完善現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。因此從全球角度探討績效預算管理的理論創(chuàng)新對改善我國績效預算管理具有借鑒作用。

二、我國績效預算管理的發(fā)展歷程

改革開放以來，各地區(qū)各部門單位都開展了多種形式的績效評價和管理實踐探索。但在我國真正意義上的績效預算管理的開端應該追溯到2003年，十六屆三中全會提出樹立科學發(fā)展觀，要求“正確看待政績、科學衡量政績”，并提出了“建立預算績效評價體系”，自此我國績效預算開始“摸著石頭過河”式的發(fā)展。我國績效管理從“績效評價”到“績效管理”再到“全面績效管理”，績效預算也是幾乎同步進行從無到有，從“中央預算績效評價試點”到“地方績效預算全面展開”再到建設“全面績效預算體系”，一步一步的走出了中國特色的發(fā)展路徑。2005 年國務院政府工作報告提出“建立科學的政府績效評估體系和經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系”。從單一籠統(tǒng)的績效評價體系發(fā)展到把“政績考核”作為我國實施績效管理的第一個抓手。同年出臺了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，從中央預算入手開始自上而下試點推行績效預算管理。之后針對各地區(qū)、各部門在工作實踐中出現(xiàn)的口徑不統(tǒng)一、程序不規(guī)范、指標不合理等問題，財政部將一系列辦法進行合并，出臺了全國統(tǒng)一的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，標志著以績效評價為主要內(nèi)容的預算績效管理工作在全國展開，我國自上而下的績效預算體系逐步走上正軌。最初中央推行時績效評價不夠完善，于是重點加強績效評價的管理。再到地方推行時，“績效評價”出現(xiàn)了為了評價而評價的困境，于是我國用統(tǒng)一的監(jiān)管，部門聯(lián)動，巧妙地把績效信息運用到最佳。但是績效信息還是難成體系，于是推進“全面績效預算體系”成了必然的路徑選擇。事實上在我國特色績效預算的發(fā)展中，我們正在尋求績效預算和績效管理的融合狀態(tài)，二者是一個有機體，而不是“兩張皮”！

三、國外績效預算管理的啟示

（一）美國雙軌制啟示

當今美國的績效預算采用雙軌制的形式，所謂雙軌制即“部門”+“項目”預算雙軌。在對美國績效制度的探討中，首先引入法國的績效預算制度作為對比：法國的績效管理偏重于項目預算，這種預算制度的好處一方面在于他可以節(jié)省很多不必要的部門開銷，節(jié)省了一筆可觀的公共支出。另一方面，明確的項目目標更能讓政府部門知道自己要做什么，能有效提高公共服務的質(zhì)量。但是，這種制度有相當大的弊端，“目標”+“項目”+“目標”的三層級預算模式是法國政府績效預算的經(jīng)典模式，這一模式使得政府過分注重目標，而忽視了部門的重要性，國家的各個部門過分的依賴項目，沒有項目就沒有部門開支，這也就出現(xiàn)了很多諸如“最后一公里”無法解決的矛盾。與之相反，美國小布什總統(tǒng)時代注重“項目”的作用，把項目評估納入制度化決策，奧巴馬總統(tǒng)時代注重部門的作用，注重部門績效審查和跨部門績效預算。于是“項目”+“部門”雙軌制應運而生，部門和項目并重，甚至部門作用更加重要，這一制度的推行有效的杜絕了項目依賴和后期公共服務無部門擔責問題，跨部門績效預算模式更是績效預算的一項重大突破。

（二）加拿大績效信息體系啟示

近年來，加拿大政府在聯(lián)合國政府管理能力排名中多次高居榜首，這與加拿大政府完善的績效預算管理體系密不可分。加拿大政府有完善的績效信息體系，而且在加拿大績效管理和預算管理已經(jīng)做到了充分結(jié)合。但在二十世紀九十年代加拿大和大多數(shù)國家有著相同的預算制度改革瓶頸：績效信息的運用不佳，績效指標體系難以形成等問題。1994年之后加拿大政府進行了大刀闊斧的改革：主要是完善了以結(jié)果為導向的預算，問責和審查機制;充分發(fā)揮績效信息的作用，使績效信息在核心部門，職能部門，項目部門形成體系;部門以“管理–資源–結(jié)果”框架設計績效指標，預算并報告結(jié)果。加拿大政府的改革對我國政府績效預算改革有很大的借鑒意義。我國的改革方向可以向全面的結(jié)果導向，全面的績效信息體系以及各部門全方位績效制度入手。

（三）英國“自下而上”與績效信息透明

與大多數(shù)國家相似，20世紀70年代以前英國也是傳統(tǒng)的官僚制特征：權力集中，層級分明。70年代末受到世界石油危機的影響，英國也陷入了管理危機。預算制度現(xiàn)代化過程中英國先后經(jīng)歷了“效率優(yōu)先”，“質(zhì)量優(yōu)先”和“全面績效”三個階段。其中最具特色的是“以公眾為中心”，“多個財政年度”和績效信息透明制度。以公眾為中心即重視社會公眾的滿意度，以公眾的反饋作為政府績效的核心指標，這是績效預算制度結(jié)果導向的質(zhì)的突破。

讓社會公眾參與政府績效反饋。能有效提升社會公眾的國家公民意識，有效的督促了政府部門用心辦實事。同時，英國的績效預算制度跳出了預算年度的束縛，基于國情與戰(zhàn)略目標建立了“多個財政年度”框架，與單一年度績效預算相比，這一制度具有無可比擬的優(yōu)越性。最后，英國很早以前就建立了完善的績效信息透明制度，英國《信息自由法》規(guī)定，公眾有權訪問除敏感和保密級別以外的任何由公共部門記錄的信息。這對我國的績效信息透明有很高的借鑒意義。

【參考文獻】

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