新形勢下地方國有企業參與PPP項目的法制環境和合作趨勢

孫令君

摘 要：2014至今，PPP模式（Public-Private Partnerships）的發展幾經調整。我國各界對PPP模式的探索和研究日臻深入，綜其機理，其概念可為：政府和社會資本雙方在風險分擔、利益共享的基礎上建立并維持長期的合作伙伴關系，通過發揮各自的優勢及特長，最終為公眾提供質量更高、效果更好的公共產品及服務的一種項目融資方式。

關鍵詞：國有企業? PPP項目

本文作者通過查閱梳理規范性文件，檢索財政部、發展改革委員會等權威項目庫以及研判地方國企參與PPP項目的歷年論著，從宏觀制度、趨勢特征、頂層立法、融資平臺轉型等四個方面闡釋PPP模式在中國地方國有企業市場化改革的趨勢特征，立法建制的歷史意義，以及地方融資平臺公司（城投公司或基礎設施建設發展公司等），的轉型突破可能性，為推廣運用PPP模式，全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化提供戰略性思考。

一、地方國企參與PPP項目所處的宏觀制度環境

當前，我國的PPP立法尚未形成系統的法律體系，甚至未出臺PPP專項法律，而PPP項目的運行主要以國務院及各部委制訂的數量繁多、體系龐雜的規范性文件的指導為主。

（一）宏觀制度歷史發展沿革

起步階段：2014年之前，PPP的法規建設尚處于缺乏體系的起步階段。不僅如此，國家層面也未針對PPP制定專門的法律。其中，僅有部分涉及特許經營或者招投標的相關規定散見于國務院行政法規、部門規章及規范性文件中。

闊步階段：2014-2017年，在中共中央大力推廣運用政府和社會資本合作模式的背景下，國務院和各部委陸續發布了幾百份的PPP業務政策文件，夯實PPP項目的基礎。

理性階段：2017年以來，為了確保PPP項目平穩有序運行，國家發改委、財政部、國資委等部門從“控風險”角度考量，相繼出臺一批新的規范性文件。

（二）宏觀制度的尚不完備性

1、缺乏統攝性PPP領域專門立法

目前，PPP領域迫切需要更高位階的專門立法。經了解，除了特許經營領域相繼出臺的《市政公用事業特許經營管理辦法》以及《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》兩部部門規章以外，當下PPP相關的規定均為規范性文件，法律位階較低。考慮到PPP項目投資體量大、項目周期長，與公共利益息息相關等特性，具備統攝能力、穩定政策預期和市場預期立法眾望亟待。

2、規范性文件設置背景重點各異

目前，PPP領域規范性文件主要包括國務院、發改委和財政部發布的規范性文件、地方規范性文件以及其他部門在具體職能范圍內發布的規范性文件。不同主管部門發布的規范性文件，因其出臺目的及關注側重點的不同，在建制意義導向方面上存在一定差異，致使部分地方政府、咨詢機構及社會資本方在對這些文件的理解方面存在較大偏差，直接影響項目的現實性推進效能。

（三）近階段政府規章的指向

2018年3月28日，財政部發布《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號），其初衷即為應對地方基礎設施和公共服務領域建設中存在的財政金融風險;相較此前23號文的出臺，更是從規范金融企業的角度延續了政府加強PPP融資監管的政策導向，特別是對PPP項目股權融資以及債權融資工作的開展影響深遠。可見，規范有序推進PPP項目，是鼓勵地方依法合規采用PPP等，撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目的共贏模式。

二、近年地方國企參與PPP項目趨勢和特征情況

（一）政策引導，掃清地方國企進軍PPP障礙

在近3年PPP的市場方興未艾趨勢下，地方國企與央企、民營企業一起構成了我國社會資本的主力軍。雖然《財金〔2014〕113號文》中對地方國企參與PPP項目作出了一定的限制，規定社會資本飛“不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”，同時，若結合《國辦發〔2015〕42號文》規定，即對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目”，為地方政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業參與當地PPP項目消除了制度性障礙。

（二）央地共進，地方國企成為PPP項目主力

2014年至2017年11月，全國PPP項目累計成交5636個，成交金額達到8.31萬億。按照企業的所有制屬性，我國參與PPP項目的社會資本可分為央企、地方國企、民營企業、外資企業和有限合伙企業五大類。其中，央企累計中標PPP項目1535個，總投資規模4.06萬億;民營企業累計中標PPP項目2625個，總投資規模1.98萬億;地方國企累計中標PPP項目1428個，總投資規模2.16萬億;有限合伙企業和外企累計中標PPP項目個數分別為17個、12個，總投資規模分別為333.48億元、577.55億元。

其中，在所有已經落地項目的中標牽頭人中，地方國企共有632家，地方國企作為聯合體牽頭人中標落地的項目總規模為21617.1億，總個數為1428個，地方國企成為PPP項目主力。

三、近年推進PPP項目條例立法的頂層設計進程

（一）PPP項目進入立法階段基礎性條件

1、PPP法制環境須要日臻完善

推動PPP立法進程，對于規范和捋清政策文件中存在的沖突或抵觸，避免相關方選擇性適用、隨意裁量，穩定投資預期，增強社會資本方信心和市場融資效率，加強相關各方參與PPP項目的決心，實現政府與社會資本合作的可持續性良性發展有重要意義。

2、PPP管理體系須要科學規制

根據市場經濟運行規律，優化PPP價格動態調整模型，充分考慮服務需求量、通貨膨脹率、項目當地收入水平、融資成本等因素，建立能夠有效維護供求關系平衡的科學價格調整機制。完善PPP績效評價指標體系，建立第三方績效評價工作機制，加強對績效考核評價行為的指導，規范績效考核的標準、方法和流程，合理界定可用性付費和運營維護績效付費考核邊界，推動績效評價機制建設，有效實現社會資本合理盈利與經濟社會發展整體效益的動態平衡。

（二）PPP項目立法征詢階段框架性建設

2017年7月21日，國務院法制辦發布《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿），該文件由國務院法制辦、發改委、財政部共同起草，作為首部PPP領域的行政法規，一旦正式頒行后將以上位法的高度成為我國PPP領域效力級別最高的法律文件。

《條例》確認了進行財政承受能力論證的必要性，確認“兩標并一標”的合規要求及具體操作模式，但《條例》對于基本概念，如“社會資本”的界定與現行做法不符，忽略現行常用的“項目公司”概念，對于PPP合同性質未提及，未明確政府出資代表性質;同時《條例》提出了強制性市場測試要求、實施方案的聯合評審意見可代替行政審批意見等創新做法。PPP合作條例的意見征求還在不斷延伸中，條例也必然在經歷不斷修改后正式推出。

四、地方政府融資平臺公司通過PPP轉型可行性

（一）2014年以前融資平臺角色定位

2008年的金融危機后，“四萬億”計劃等財政政策刺激經濟發展，地方政府不加限制的投資，參與度提高但缺乏效率監管，使得地方債務問題加劇，類PPP模式下對投資的有效性和財政承受能力缺乏評估，PPP模式內涵需要更新來體現競爭與“物有所值”的特性。2009-2012年國務院、銀監會、財政部主導出臺了一系列政策，鼓勵民營資本參與基礎公益事業領域的投資，規范地方政府融資平臺。2013年后，中央明確表示將PPP作為化解地方政府債務問題、管理地方政府融資平臺的重要手段。

（二）2014年以來融資平臺轉型歷程

2014年以來，隨著經濟社會的發展，融資平臺接受政府或有債務的監管。融資平臺公司政府融資職能被剝離，不得新增政府債務。同時，地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府也要加強對或有債務的統計分析和風險防控，促使融資平臺轉型。

2017年，國家對地方政府債務管理與處置力度進一步加強，明確禁止地方政府違規變相舉債，推動地方融資平臺轉型;同時，發改委財政部先后提出資產證券化、財政部提出土地專項債與政府收費公路專項債，以及保監會鼓勵保險資金投資符合要求的 PPP 項目，均為PPP提供了新的融資途徑。《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例》（征求意見稿）發布受到廣泛關注，其內容瑕不掩瑜，仍有待完善。

（三）2014年以來融資平臺波形發展

現階段，地方政府融資進入全新時期，由于新《預算法》、《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《關于實行<全面加強企業債券風險防范的若干意見>的函》等法規政策的頒布，地方政府融資面臨全面清理、整頓、規范的局面，而當時在國家“四萬億”貨幣刺激政策下蓬勃發展，為我國成功規避全球金融危機而立下汗馬功勞的政府融資平臺務須轉型。

地方政府融資平臺是中國經濟發展特定階段的產物，我國地方政府融資平臺的基本功能是以政府信用為支撐，以實施政府政策為目標，直接或間接地有償籌集資金，將資金投向地方急需發展的領域、行業和項目等。

近兩年，隨著政府融資政策全面收緊，政府投融資平臺以政府信用為擔保的融資行為受到全面制約，這也意味著，地方政府投融資平臺在政策法規層面失去了一個最重要的信用背書，融資能力大大減弱。平臺公司轉型面臨兩大壓力：承擔政府隱型債務壓力、政策限制的融資壓力，但同時平臺公司擁有三大獨特優勢：地方融資平臺積累的地方建設經驗和關系網絡，包括進行非營利性質的基礎建設領域的投資經驗，與當地政府、銀行長期的合作關系，以及擁有大量存量資產。

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