重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問題與對(duì)策分析

張興嘉

摘要：按照生態(tài)補(bǔ)償基本原則，基于張掖在祁連山和黑河濕地生態(tài)保護(hù)與修復(fù)過程中為積極構(gòu)建西部生態(tài)安全屏障所做的貢獻(xiàn)，通過分析張掖重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題，旨在提出基本建立符合張掖市情的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償對(duì)策與建議，促進(jìn)形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償? ?體制機(jī)制? ?重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)

張掖作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，始終堅(jiān)持“北鎖黃龍、中保綠洲、南擴(kuò)青龍”的方針，為構(gòu)建西部生態(tài)安全屏障作出了持續(xù)不斷的努力其保護(hù)歷程可以劃分為三個(gè)階段：第一階段，上個(gè)世紀(jì)80年代至90年代，生態(tài)保護(hù)開始起步，1988年成立了祁連山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。主要針對(duì)采礦征收生態(tài)稅和整治費(fèi)。第二階段，進(jìn)入新世紀(jì)之后至2015年，生態(tài)保護(hù)與治理進(jìn)入全面實(shí)踐階段。？2002年，率先在全國開展了第一個(gè)農(nóng)業(yè)節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)市的建設(shè)。2008年張掖提出發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)生態(tài)城市，建設(shè)生態(tài)文明的思路在全國、全省具有一定的前瞻性。2011年成立了國家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)，制定了祁連山綜合治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。2013年張掖市被國務(wù)院確定為全國23個(gè)資源再生型城市之一，生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)初見成效。2014年又再次對(duì)保護(hù)區(qū)范圍進(jìn)行了確定，在中央政府、地方政府的推動(dòng)以及市場(chǎng)參與下，一大批生態(tài)治理項(xiàng)目全面實(shí)施。第三階段，2016年至今。國家環(huán)保督察組來張掖督查以后，張掖進(jìn)入了高度重視并開始深入研究生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)代。全面停止了祁連山各種生產(chǎn)生活活動(dòng)，通過了《祁連山國家公園體制試點(diǎn)方案》并著力開始解決生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制問題。

一、張掖市生態(tài)保護(hù)與修復(fù)過程中存在的主要問題

（一）相關(guān)主體利益受到較大損失

從祁連山保護(hù)區(qū)來看，大規(guī)模開發(fā)活動(dòng)已基本停止，但歷史遺留問題亟待解決。由于保護(hù)區(qū)規(guī)劃屢次調(diào)整，致使一些生產(chǎn)、旅游、水電及生活設(shè)施進(jìn)入保護(hù)區(qū)。去年以來，礦山探采、旅游開發(fā)等相關(guān)企業(yè)全部停止經(jīng)營活動(dòng)，其中，礦證到期的40個(gè)項(xiàng)目已關(guān)閉退出并拆除了所有生活設(shè)施，27個(gè)礦山完成了環(huán)境恢復(fù)治理，16項(xiàng)礦證未到期的礦權(quán)全部凍結(jié)，除丹霞之外的所有旅游企業(yè)也全部拆除了輔助設(shè)施。這些企業(yè)絕大部分屬于在保護(hù)區(qū)范圍劃定前“入駐”的企業(yè)，各種手續(xù)齊全，也都經(jīng)過了環(huán)評(píng)驗(yàn)收，這些企業(yè)在規(guī)劃建設(shè)和經(jīng)營過程中，相繼投入了大量資金和精力，投資建設(shè)了相應(yīng)的生產(chǎn)生活設(shè)施，停止或凍結(jié)其經(jīng)營活動(dòng)，無疑給企業(yè)造成了大量損失，也使得企業(yè)喪失了許多發(fā)展機(jī)會(huì)[1，2]。

（二）功能區(qū)內(nèi)生態(tài)退化仍在持續(xù)

祁連山生態(tài)破環(huán)開始于20世紀(jì)60年代末70年代初，初期以森林砍伐、盜伐為主，20世紀(jì)80年代以礦山開采為主，90年代以小水電開發(fā)為主。這些企業(yè)在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)，但對(duì)生態(tài)環(huán)境在很大程度造成破壞。特別是礦山開采所形成的山體破損、礦石棄渣、尾礦、廢水以及小水電開發(fā)對(duì)山體、河道生態(tài)的破壞，生態(tài)保護(hù)修復(fù)難度較大。

（三）保護(hù)能力與手段仍然十分滯后

張掖市在祁連山區(qū)設(shè)立國有林場(chǎng)、森林公安分局4個(gè)，植被保護(hù)站12個(gè)，林區(qū)派出所10個(gè)，參與祁連山生態(tài)管護(hù)的人員達(dá)900多人，占祁連山資源管護(hù)力量的將近60%以上，市縣財(cái)政每年支出5000多萬元用于祁連山生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但900多名林業(yè)職工和200多名草原管護(hù)人員，人均管護(hù)面積達(dá)到58390畝，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家人均5000-10000畝的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。

（四）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失致使農(nóng)牧民脫貧致富壓力加大

祁連山淺山區(qū)是貧困人口相對(duì)集中區(qū)，涉及漢族、裕固族、藏族、土族、回族等多個(gè)民族。國家關(guān)閉礦山和旅游企業(yè)以后，為之服務(wù)的餐飲、交通運(yùn)輸、住宿、農(nóng)家樂等第三產(chǎn)業(yè)也隨之蕭條，農(nóng)牧民收入也在一定程度上受到了影響。國家實(shí)施禁牧政策以后，農(nóng)牧民從眼前看來享受到了獎(jiǎng)補(bǔ)政策，但是祁連山重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生活的農(nóng)牧民文化水平較低，相對(duì)缺乏必要的生產(chǎn)技能，受外出務(wù)工技能所限，收入水平低，另一方面后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)牧民生產(chǎn)生活面臨較大壓力。

二、健全完善張掖市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的總體思路與對(duì)策建議

（一）以祁連山國家公園體制試點(diǎn)為機(jī)遇健全完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)保護(hù)是社會(huì)公益性事業(yè)，森林、濕地和荒漠生態(tài)資源體現(xiàn)的是生態(tài)效益和社會(huì)效益。由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失，導(dǎo)致祁連山、黑河濕地及綠洲荒漠區(qū)保護(hù)與發(fā)展之間矛盾日益加劇。健全完善張掖市生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是必然選擇。早在2010年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步支持甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干意見》就提出了“研究建立祁連山生態(tài)補(bǔ)償試驗(yàn)區(qū)”的要求，但至今沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。2016年5月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》正式發(fā)布實(shí)施，《意見》進(jìn)一步明確了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)捻攲又贫仍O(shè)計(jì)，為重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)償、重要區(qū)域補(bǔ)償和地區(qū)間補(bǔ)償提供了指導(dǎo)性文件;2017年6月中央全面深化領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議通過了《祁連山國家公園體制試點(diǎn)方案》，并明確提出“將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為建立國家公園體制試點(diǎn)的重要內(nèi)容”。所有這些都為我們加快張掖市生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)步伐、建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了重要機(jī)遇。

（二）明確生態(tài)補(bǔ)償主體與對(duì)象，科學(xué)界定各自權(quán)利和義務(wù)

對(duì)于祁連山來說，它是黑河、石羊河、疏勒河等56條內(nèi)陸河的發(fā)源地，是西部乃至全國的生態(tài)安全屏障;對(duì)于黑河濕地及流域來說，每年向額濟(jì)納地區(qū)提供必要的生產(chǎn)生活用水，在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、保障國防建設(shè)等方面都具有非常重要的意義。因此生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償?shù)闹黧w應(yīng)包括國家、社會(huì)和生態(tài)區(qū)域自身。在生態(tài)建設(shè)的前期，應(yīng)當(dāng)以國家為主體的補(bǔ)償為主，生態(tài)區(qū)域的自我補(bǔ)償為輔;在區(qū)域發(fā)展水平達(dá)到一定階段后以后，以自我補(bǔ)償為主，國家補(bǔ)償和社會(huì)補(bǔ)償為輔[3，4]。

（三）多渠道籌措資金，建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

一是積極爭取資金補(bǔ)償。具體包括中央轉(zhuǎn)移支付、國家直接安排生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目等。積極爭取政策補(bǔ)償。這需要市委市政府及相關(guān)縣域從本地實(shí)際出發(fā)，根據(jù)國家生態(tài)功能區(qū)劃的要求，在環(huán)境資源承載能力基礎(chǔ)上，加快轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)經(jīng)營方式，重新考量和謀劃新的產(chǎn)業(yè)[5]。二是積極爭取技術(shù)補(bǔ)償。在實(shí)際工作中，要將生態(tài)補(bǔ)償與精準(zhǔn)脫貧相結(jié)合。生態(tài)補(bǔ)償資金要盡可能按照精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求向貧困地區(qū)、貧困人口傾斜。三是建立市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。從張掖實(shí)際來看，生態(tài)公益林區(qū)普遍存在保護(hù)難的問題，由于當(dāng)?shù)刎?cái)力有限，由國家購買生態(tài)效益、提供補(bǔ)償資金的方式來進(jìn)行生態(tài)環(huán)境的保護(hù)[6]。

（四）推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，積極探索跨區(qū)域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償

張掖每年向黑河中下游額濟(jì)納地區(qū)分水調(diào)水，由于分水調(diào)水，張掖勢(shì)必要進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到影響。從實(shí)踐中來看，黑河流域涉及青海、甘肅、內(nèi)蒙古多個(gè)省份，流經(jīng)地區(qū)分別隸屬于不同的財(cái)政層級(jí)，可由青海、甘肅、內(nèi)蒙三省政府共同達(dá)成協(xié)議，通過開展多種方式的合作形式進(jìn)行聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

（五）建立健全社會(huì)參與的環(huán)保機(jī)制和政策法規(guī)機(jī)制

通過立法保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的順利實(shí)施，以法律為支撐可以將生態(tài)補(bǔ)償提高到一定高度。首先，從國家層面上來說，要加快研究起草生態(tài)補(bǔ)償條例，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對(duì)象、相關(guān)利益主體的權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任追究、考核評(píng)估辦法等[7，8]。其次，從張掖市來說，在認(rèn)真總結(jié)近年來實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，出臺(tái)相對(duì)規(guī)范性文件和地方法規(guī)，將國家在宏觀層面制定的生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容、方式等標(biāo)準(zhǔn)化、具體化，同時(shí)研究提出推進(jìn)地方工作的主要措施，形成生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制。

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（作者單位：中共張掖市委黨校）