利益視角下城中村體制內治理組織構建依據和制約因素透析

姚嘉 張澤峰

摘要：隨著我國城市化快速發展，一些城市當中的村落暴露出更多的問題。在社會調控體制重構中，城中村治理組織的重新界定與梳理，顯得尤為必要。本文從城中村治理組織角度切入，通過對城中村治理組織的自身解析與治理組織治理的成效觀察，試圖去對治理組織獲得新的理解，幫助其獲得更準確的定位，使其更加充分發揮其作用。

關鍵詞：城中村治理? ?群體隔閡? ?管理失效

在社會調控體制重構中，城中村治理組織的重新界定與梳理，顯得尤為必要。我們從城中村治理組織角度切入，通過對城中村治理組織的自身解析與治理組織治理的治理成效觀察，試圖去對治理組織獲得新的理解，幫助其獲得更準確的定位，使其更加充分發揮其作用。

一、城中村治理組織問題現狀

（一）城中村管理失效問題嚴重

李培林認為：“城中村存在深層次的城鄉差異體制因素，一是土地制度的差異，二是社會管理制度的差異，三是與土地制度和管理制度相聯系的“村集”制度?！盵1]城中村是由傳統農村轉化過來的，以前治理組織只需要從事較為簡單的管理。但是隨著內部結構的改變，許多工作變得復雜，已有的管理方式難以進行有效地管理。城中村出現了一些管理缺失問題，比如，私自加高樓層建設，無規劃建設等，讓管理者十分為難。有些城中村出現基礎設施配套不全問題，人口急劇增長，基礎設施更新跟不上，導致居住環境變差，成為臟亂差的代名詞。更有些城中村出現了嚴重的治安管理問題，村內人口流動較大，管理難度大，容易滋生黃賭毒等問題，容易成為藏污納垢之所。

（二）城中村群體矛盾突出

近幾年來，出現過很因為城中村改造而引發的群體性事件，在這些群體性事件出現的根本原因是城中村改造中的經濟利益問題。在治理改造過程中，隨著市場經濟發展，城中村內部經濟結構發生了巨大改變，由原來的農業為主逐漸轉向工商業，城中村群體內部由原來的單質群體分化為多個群體，不同群體間的博弈，舊有秩序走向崩潰瓦解。同時治理組織本身也有可能是相關利益群體，而治理組織本應該本著第三者的姿態，解決各個群體之間的矛盾，可是現在卻因為自身牽涉利益，使治理組織失去應有的作用，這就使得本來就困難的改造變得尤為艱難，當群體矛盾激化到一定階段時，就會以一種十分過激的形式表現出來，變成城中村的群體沖突。

（三）城中村內群體隔閡

隨著時間的推移，城中村憑借自身的一些優勢，使得村內的人口數量快速上升，但是外來人口很少與原住居民產生更多聯系，兩者缺乏交流。同時他們對所在社區缺乏認同感與歸屬感，流動性極強，無法及時獲得有效的信息也就加大的治理組織對他們的管理難度。村內還有一些其他群體存在，不同群體缺乏交流，群體隔閡較深。

二、城中村治理組織問題成因

（一）生產關系不協調。福利與壓力同在，壓力使得城中村作為一種低級形態的城市逐漸融入，這樣的融入也需要時間。舊有的治理組織在設計之初并不需要考慮快速的城市化的需要，組織只需要幾種相對簡單的功能，供他們去管理村落，然而突如其來的城市化使得這些治理組織來不及應對，他們的轉型緩慢且艱難，然而城市化的仍在繼續，城中村經濟遠遠領先于城中村內制度，城中村就是在這樣畸形的管理下推進自己村落的建設發展，治理組織本身也無法對村落的發展有一個準確的定位，就使得發展越來越不協調。

（二）利益鏈條錯綜復雜，治理組織寸步難行。鄧慶昌認為：“城中村就是在傳統城鄉二元體制的束縛下，我國城市化進程中出現的特殊制度產物，......這些城鄉差別的二元制度體系決定了城中村改造的困難。”[2]城中村原本處于城市的邊緣地帶，和城市界限分明。但是隨著城市化的推進，界限分明的村落逐漸變為城中村。城中村憑借自身優勢，吸引著許多外來人員前來，帶動了當地的經濟發展，城中村不僅提供住房餐飲，還提供一些其他服務。但是管理者的參與其中的行為，破壞公平的競爭環境，損害公信力。并且治理組織機械而簡單的處理問題的方式，治理效果十分不理想，甚至一些村落出現了涉黑組織比政府設立的基層群眾自治組織還要管用的現象，這是十分讓人擔憂的。

（三）治理組織本身主體定位不明確，管理不到位。隨著城市化的高速推進，農民的土地被用作建設用地，它們也不再從事農業生產的活動，村落結構發生變化，村委會在某種程度上無法有效管理。城中村改造中，通行的辦法是撤村改制，村委會改成居委會，設立街道辦事處，但是行政化傾向使得居委會喪失自治功能，街道辦事處作為政府派出機構，但是本身權責有限，難以有效管理問題重重的城中村，多個主體反而使得治理組織在對面城市化進程的城中村問題上，一直處于一種管理上的失職狀態。作為政府和村民中間的橋梁，如果治理組織對自己的定位不清，是很難起到交流溝通的作用，也就難以有效消除政府和村民之間產生誤解，從而拖慢改造的節奏。

三、對策及建議

（一）推動治理組織者自身的變革

治理組織面臨新環境，面對新挑戰，舊有模式處于失效邊緣，需要對其管理方式予以優化，對其職能進行調整。面對城中村經濟、人口、社會環境等方面的重大變化，應采取更加靈活的策略方法。

從政府上，遵循一些發達城市建設的好理念，為確保城市建設的更好，當地政府部門應當重新思考我們的城市該怎么規劃、結合當地的自然、歷史、地理、資源特點和發展期前景，將城市進行一個全新的定位。這樣統一城市規劃將城中村與城市緊密結和起來，推進城中村的快速發展。

從社區管理上，加強社區文化建設，引導外來人口融入，采取、積極主動的管理。加大宣傳社區歸屬感，設置一定的鼓勵政策，吸引其參與，加強外來人員對社區的歸屬感，使其有“此處便是家”的社區理念，這樣不僅有利于推進城中村的治理與發展，更有利于推進城市化建設。

（二）制度化，規范化，建立公開透明的管理模式

從規范層面上，公開討論收集意見，針對性解決。塑造居民信心。基層群眾自治組織是作為人民代表制度的重要補充，合理運用基層組織的權利，將村中的村民及時地召集在一起并發表看法，將村民所反映的意見與問題，有針對性逐一解決，這不僅是在無形之中破除阻礙，同時也是權利的使用更加規范，真正意義上做到人人心里有數。

從制度層面上，建立社會監督機制，監督治理組織的權力使用，讓權力在陽光下行使，做到公正公信。自治組織在對權利進行補充的同時，也在加強對權利的監督。權利正因為有了人民的參與才會變得更加合理，同樣在城中村改造中正因為有了村民的參與改造菜戶順利，切實解決村民心中疑問才改造城中村真正的問題。讓權利在陽光下，讓村民切實看到權利行進過程，就是破除心中疑慮的最好手段。只有這樣村民才會對制度更加認可，我們的制度才能不斷完善，不斷符合人民當前切實需求，將改造更好地進行下去。

（三）發揮政府和治理組織作用，引導加快城中村的無形改造

有形的改造終會造成對家園印象的破壞，只有將無形的改造深入人心，我們的改造才會真正徹底有效。為了使我們的城中村能夠和城市更好地在一起，實現對城中村改造，實現這些村落的經濟形態，社會管理形態和人文城市化。為此，應該按照經濟組織形式，自治管理體制等同步轉變的原則，加強對城中村改造相關配套政策的研究、完善相關的政策規定和實施辦法，努力把城中村建設成為現代化新型文明社區，提升我們這個城市的美好印象。

城中村改造并非一天就可以完成的事情，它既需要城市的規劃者們對我們的城市合理規劃，又要涉及到政策制定者們對現在的制度及體制的更進一步，這些都是需要他們在實踐中不斷思考、總結，還要考慮到當地的情況，采取切實可行的運行模式，實現城中村落與我們的城市很好的在一起，實現村民到市民的自然融合和轉換。

參考文獻：

[1]李培林.巨變村落的終結——都市里的村莊研究[J].中國社會科學，2002，（01）：168-179-209.

[2]鄭慶昌，錢鼎偉.城中村：農村城市化的困境與出路[J].東南學術，2004，（S1）：151-155.